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比较分析美德政府经济危机下的监管经验及其镜鉴
时间:2017-12-09 21:33:39    来源:www.xiandaishangye.cn    浏览次数:    财经首页    我来说两句()
[摘要]:由2007年爆发于美国的次贷危机所引发的全球性经济危机正势不可挡的影响着世界经济,这场危机的产生原因很多,本文主要从政府监管的角度来分析造成危机的原因,并比较美国德国两个国家不同的政府监管经验,指出中国应从两个国家中汲取经验,结合我国的具体情况,提出对我国政府监管的启示。 [关键词]:经济危机;政府监管;镜鉴 经济危机席卷全球,全世界每个国家都在遭受着经济危机带来的损失,但是国家之间蒙受损失的程度也是不同的,危害程度也尚未见底。同时也引发了人们对监管问题的深思及讨论,其中关于政府尽管的问题备受关注。在此以美德两国为例探讨政府监管的必要性和紧迫性,进而从中得到启示帮助我国以最小的损失平稳度过经济危机,并为我国在政府监管这个问题上得到镜鉴。 一、经济危机背景下对政府监管权的讨论 在经济危机引致全球经济衰退的背景下,政府与市场的关系再一次成为讨论中的焦点问题,特别是关于政府监管问题的讨论,或反对市场化改革的观点又流行起来。关于此次危机的缘由,海内外不少人认为,危机是由缺乏政府调控、干预的市场造成的,是自由市场失灵的证明,并以此论证在政府与市场的关系上须更加强化政府的干预而限制市场的作用。其中2007年诺贝尔经济学奖得主之一的埃里克..马斯金教授就认为这一危机发生主要应是美国政府的错误,是政府监管的失误[1]。2005年5月,格林斯潘也曾发表著名论断:金融市场自我监管比政府监管更为有效。美国监管者认为“金融市场的自我监管比政府监管更为有效。因此,要使金融产业在公开竞争中受益,政府对其的干预就应降到最小限度”[2]。格林斯潘在他2007年的新书《动荡年代》(The Age of Turbulence)里所阐述的那样,“政府干预往往会带来问题,而不能成为解决问题的手段”,“只有在市场自我纠正机制威胁了太多无辜的旁观者的那些危机时期里,监管才是必要的[3]”,从以上观点可看出他们认为监管往往或者总是会妨碍市场的发展和创新。 与此相反的观点则认为,此次危机在很大程度上恰恰是政府对市场长期实行不当干预的结果,是不恰当的政府调控、政府干预使市场运行被长期扭曲所造成的一切不良后果的总爆发,也是市场规律最终对这些后果所作出的强制平衡。就次贷危机的源头美国而言,一方面,“宏观调控”长期、人为地维持低利率政策,另一方面,政府通过“两房”等机构和多种手段,以某种社会政策目标干预房地产市场。在这一类情况下,市场信号被长期歪曲,以致虚假繁荣的泡沫越吹越大,而信用透支的窟窿也越扯越大,终至不可收拾。因此,要正确地汲取危机的教训,最重要的应是反思政府调控方面存在的问题。 事实上,现代市场经济也不可能不要政府调控,适度的宏观调控可以熨平波动,但如果政府调控不当,干预过度,就会变成对市场系统的有组织的破坏。就此次经济危机及其影响而言,德国所受危机的影响与美国相比则相对较轻。德国的金融体系未受到根本性破坏,金融市场也基本稳定。与此同时,由于德国的社会保障体系比较完善,因此,经济危机并没有威胁到人们的基本生活,国内需求也基本稳定。美国的情况就没这么乐观了,失业率上升、制造业萎缩、房价大幅下跌、贸易逆差严重,极大地考验着美国经济。其间影响因素固然很多,但两国间不同的政府监管经验则是一个重要因素。 二、美国德国政府监管的比较 (一)监管法律法规方面 美国德国都是高度法治的发达的资本主义国家,但是在监管法律法规这一方面两个国家存在着差异。德国一直就很重视经济立法,有一套健全完备的法律体系,以欧盟统一法律为基础,联盟法律为核心,并按照联邦和州之间的“竞争性立法”原则,法律制度条文规定十分具体明确,没有“灵活”执行余地,严格按照法律法规办事[4]。而美国的金融监管法规是在实体经济背景中出台的,存在着法律错位的现象,严重不能适应虚拟经济形态的需要。随着金融业的高速发展,出现了大量的金融衍生品交易,迅速增长的虚拟经济使得原来的法律法规与现实严重脱节 ,最终诱发了道德风险。尽管如此,美国政府为了扩大金融市场的繁荣,逐步放松了对市场的监管,对监管法律法规的放松就是其中一个很有力的体现,这一差异导致了危机爆发后两国受到危机的影响程度的不同。 美国以及世界各国现行公司治理、金融监管法律法规,大都出台于以产业资本主体的经济背景中。然而,近年来金融自由化、融资市场化、利润最大化,从制度体制、市场环境到内在动力,都为金融衍生产品发展提供了充足条件。于是,20世纪 80年代以来,金融创新几乎都集中于金融衍生产品的设计与推广上。各种高杠杆率的金融衍生工具大量交易 ,形成了一个游离于监管视野之外的巨大的“虚拟金融体系”。虚拟经济呈几何倍数的迅速增长,使得原来的法律法规与现实严重脱节,极大地诱发了道德风险[5]。不仅如此,美国对监管法规也在一步步放松,使监管失控和金融风险集聚,也是引起危机爆发的一个重要因素[6]。1999年,美国政府正式废除执行了半个多世纪的金融管制法“格拉斯一斯蒂格尔法”,取而代之的是“Gramm—Leach—Bliley金融服务现代化法案”,从而彻底结束了银行、证券、保险分业经营与分业监管的局面,开辟了世界金融业混业经营的新格局,同时也拆除了防范经济危机的最大的防护屏障 [7]。另外,在实行金融服务现代化法案之前也曾颁布了很多体现对监管放松的法律法规,具体如下表所示: 表1:美国对监管法律法规的放松 时间 法律法规名称 法律法规内容 1977年 《社会再投资法》 鼓励贷款者对低收入者的放贷 1980年 《存款机构接触管制与货币控制案》 贷款人可以通过收取更高利息来扩大低信用放贷 1982年 《另类抵押贷款交易平价法案》 允许灵活利率贷款 1986年 《税收改革法案》 取消消费利息贷款税前除,抵押贷款利息仍可以税前扣除 1989年 华盛顿共识 以私有化、市场化和自由化为目标 1999年 废除“格拉斯-斯蒂格尔法”颁布“金融服务现代化法案” 彻底结束银行、证券、保险分业经营与分业监管的局面 (来源:本表根据相关资料加以整理) 德国金融业之所以能实现有效监管,一个重要原因就是因为其依法对金融机构进行严格而缜密的监督管理。德国一直就十分重视经济立法,各种经济权责,经济关系和经济活动都纳入法律范围,制定经济政策,协调经济关系,职责分工以及各项经济活动都以法律的条文为准绳,每一条文都规定的非常具体明确[8],没有“灵活”执行余地,严格按照法律法规办事,便于在操作中实施并加以落实。德国以法律为准绳进行金融监管,把全部金融活动都纳入法律范畴,制定了一套严格而慎密的金融法律制度体系,这套金融法律体系使得德国金融监管颇具权威性和有效性[9]。其金融法律体系是以《德国基本法》、《宪法》、《商法》、《民法》为依据,以《金融法》、《银行法》为核心,以《投资银行法》、《抵押银行法》和《证券交易法》等法律为基础的多层次的法律体系。德国金融监管最主要的法律基础是《银行法》[10]。其中,《联邦银行法》和《信用制度法》是德国金融监管的主要法律依据,联邦银行法和银行法的制订实施对德国的金融制度演进进程产生了重大的影响,它从根本上剥离了政府对银行的直接控制和决定权,使其金融制度演进真正成为整体经济变迁中的一个相对独立的过程[11]。完善的法律体系,严密的司法制度,严格的执法,从根本上保证了德国金融业的健康运行和发展。 (二)监管体制方面 此次经济危机爆发前,美国采取的是“双层多头”金融监管体制,即中央和地方都对银行有监管权,同时每一级又有若干机构共同行使监管职能。美国1999年《金融服务法》废除了《格拉斯-斯蒂格尔法》对银行、证券分业经营的限制,美国从此由分业经营步入混业经营时代。然而,美国的金融监管体系并没有因此大动干戈,依然采用的是双层多头监管体系,整体依然呈现出分业经营的特征。而德国实行的则是采取一体化、单元多头的监管模式,即全国的金融监管权集中在中央,地方没有独立的权力,在中央一级则是由两家及两家以上机构共同负责的监管模式。两国之间的监管体制存在着很大的差异,这些差异为: 美国的监管体系为以联邦政府和地方政府为依托、以中央银行为核心、各专业金融监管机构为组成部分的监控体系,即双层多头金融监管体系。在美国的金融体系下,金融监管分为联邦层和州政府层,即“双层”,两个层面都有相关的法律归案及设有金融监管机构,并具有金融监管的权力。 “多头”是指体系中有多个部门负有监管职责。联邦一级的金融监管机构包括货币监理署(Office of the Controller of the Currency,OCC)、联邦储备体系(Federal Reserve System,FRS)、联邦存款保险公司(Federal Depositary Insurance Corporation,FDIC);州一级的金融监管机构为国家信用合作社管理局(National Credit Union Administration,NCUA)、州银行监督局(CSBS)、储蓄监督局(Office of Thrift Supervision,OTS)[12]。各个监管机构有比较明确的行业分工,但是,它们之间的监管职责存在一定的重叠。这种体制对控股公司的“伞形监管”模式,将分业监管和统一监管有机的融合,避免了走极端。双层多头监管也实现了多角度、竞争性的监管机制。长期以来,美国双层多头的这种监管模式对形成专业化比较优势与权力制衡机制并支持金融发展发挥了积极作用[13]。但这种体制并没有随着金融的发展而进行调整,其弊端日益显现。其中一个表现是监管重叠,容易扯皮。美国实行多头监管体系,监管机构的目标各不相同,不仅容易引发潜在监管冲突,而且还容易导致监管套利并延缓相关政策执行。另外一个表现是监管真空。本次金融风险传递过程涉及传统信贷机构、投资银行、保险公司等机构。在复杂的业务、机构、市场传递过程中,监管协调机制却不到位,没有一个机构有足够的授权来负责对整个金融市场和金融体系的风险加以监控,并且各金融部门监管标准又是不统一的,导致在监管权限交叉重合的同时又出现了许多监管真空,无法对风险进行全方位覆盖。因此,最终由金融市场上个别交易风险导致成为整个金融市场的风险。 德国实行的是一体化监管体制,既加强内部监管又重视外部监管,并且内部监管与外部监管相结合,同时也考虑到行业区别,在金融监管局内部设立银行监管部门、保险监管部门和证券监管部门,三部门之间分工协作,相互协调[14],因此,在整个经济运行的过程中,统一的监管体制既节约技术和人力的投入,还降低了成本,更为重要的是可以极大降低信息成本,获得规模效益,而且,由于权力部门的集中,一体化监管增强了机构的一致性与协调性,提高了监管效率;随着金融日益的全球化,金融创新日新月异,一体化的监管也可以迅速适应新业务,避免监管真空,快速消除监管死角,能很好地对总体风险进行准确的评判和控制,增强了抗危机能力。但是,一体化监管在技术化、专业化方面存在一些问题,一体化监管机构容易混淆不同行业的风险控制的技术和其他方面的差异,可能导致监管目标的交叉模糊,在监管目标与理念上产生冲突。这会使一体化监管机构内部的专业监管各部门间难以协调,从而不得不在各目标间进行权衡。另外,一体化监管机构权力大,缺乏竞争性,这可能导致在面对问题时,机构反应迟钝,损失潜在有价值的信息。尽管一体化存在这些不足的地方,但是经济危机爆发后,德国金融市场受到的影响就小一些,这主要就是归功于德国的金融监管体制。 (三)不同经济模式下的政府监管理念 美国和德国同为以私有制为主的混合经济,但是由于两国的经济模式有所不同,这也造成了两国政府监管理念的不同之处。其中美国为消费者导向型市场经济模式,又称“自由主义的市场经济”,它十分强调市场力量对促进经济发展的作用,认为政府对经济发展只能起次要作用,崇尚市场效率而批评政府于预,政府直接干预会对市场造成恶劣影响,这种市场模式的特点是生产要素有较高的流动性。而德国为社会市场经济模式,实行的是宏观控制的社会市场经济,既反对经济上的自由放任,也反对把经济统紧管死,而要将个人的自由创造和社会进步的原则结合起来。在国家和市场的关系上,它的原则是国家要尽可能少干预而只给予必要的干预,国家在市场经济中主要起调节作用,并为市场运作规定总的框架。经济模式的不同直接影响了政府的监管理念,进而造成了危机爆发后两国被危机波及的深浅程度不同。 美国政府的监管理念对危机的爆发有很大的责任,美国实行的是消费者导向型市场经济模式,政府进行调控与否往往以是否有利于消费者利益为目标,而较少从生产者角度出发。社会习惯与政府政策更多地着重促进私人消费而忽视储蓄。这种倾向不仅反映在个人与企业的行为方面,而且也反映在政府公共财政的大量赤字方面。这一经济模式也作用到了金融市场上,由于其金融市场是在自然演进过程中自发形成与发展起来的,因此,政府保持着对市场放任不管的态度,因此,政府干预一般只出现在由市场机制失灵与政府监管失效导致金融不稳定或经济危机的特殊时期,它具有较少干预和被动干预的特点。坚持自由市场的原则和十分强调市场力量促进经济发展的作用,崇尚市场效率,批评政府干预,认为政府对经济发展只能起次要作用,政府这样直接干预市场会对市场造成恶劣的影响,破坏市场的正常秩序。格林斯潘也一向认为市场有自我纠错机制,不必过多的干涉市场,尤其是在市场处于“繁荣”时期,更是会本着顺其自然放纵的态度,一切由市场说的算,不做干预。所以在2007年世纪金融公司申请破产保护之时,美国政府认为这是单个机构运营的问题,并非一场危机,并未引起足够的重视。对投资银行、对冲基金、保险公司以及其他市场参与者的监督也长期管理不力,监管机构对市场评级机构又监管不严,政府为了追求经济增长的政绩,默认或忽视华尔街不惜代价透支美国美国经济的行为,逐渐增长了创新业务的风险,对股市和楼市泡沫没有引起足够重视和及时采取相应的措施,金融衍生品推波助澜,导致局面一步步恶化,失去了就救市的最好时机。由于缺乏透明度和有效监督,最终导致了政府与金融界双输的局面。政策上的失误在一定程度上纵容了这类对市场有害的行为,促进了次贷危机的大规模爆发。最终雷曼到下了,整个市场发生了剧烈的动荡。从危机露出苗头到大规模爆发,美国政府的救援行动一直没有跟上节奏,对危机认识的不足及干预措施的不当致使危机一步步加深和影响范围的扩大。 德国实行的是宏观控制的社会市场经济,即所谓社会市场经济模式,既反对经济上的自由放任,也反对把经济统紧管死,而要将个人的自由创造和社会进步的原则结合起来。它既保障私人企业和私人财产的自由,又要使这些权利的实行给公众带来好处。国家在市场经济中主要起调节作用,并为市场运作规定总的框架。所以德国实行的社会市场经济,实际上是国家有所调节的市场经济,以保证市场自由和社会公平之间的平衡。受社会市场经济模式影响,德国政府管理金融市场的指导思想是,国家要尽可能少干预而只给予必要的干预。国家在市场经济中主要起调节作用,并为市场运作规定总的框架,只有在市场失灵的时候再进行干预以保证市场经济规范运行。但是另一方面,德国政府也认为市场经济健康发展的最重要外部条件就是由政府来维持市场经济秩序,在经济运行过程中应当及时调整经济发展格局,在建立竞争的市场经济秩序中也要重视政府监管的作用。 三、对我国的镜鉴 (一)健全法律法规 在我国加入世贸组织的今天,建立一个科学的、全面的、既符合国际法、国际惯例的要求,又不脱离我国实际的法律支持系统很有必要。 首先要完善金融监管法律体系,修订和完善我国银行业经营与监管的法律框架,强化金融监管的法律体系支撑和对金融监管的执法监督,系统清理现行的金融监管法规,完善金融监管法律结构,补充制定新的金融监管法律法规,从目前法律法规的种类看,我们已经制定颁布实施《中国人民银行法》《商业银行法》《票据法》《担保法》《贷款通则》《保险法》《证券法》等有关法律法规,为监管工作提供了基本的法律保障,但是还不能适应新形势下金融发展的需要,因此为了适应对金融业的全面监管,还必须制定与这些基本法律相配套的更多的专业性法律法规、条例,制定和完善具体的针对性、操作性强的金融业监管办法,对已有的金融法律法规进行修订和完善,进一步加强法律的可操作性;其次,要建立健全监督机制,强化金融监管的执法行为的事前、事中、事后监督和履行监管职能的绩效考核,确保各项监督措施落到实处;其三,严格金融执法。要从维护金融安全的重要性出发,强化金融执法的力度,真正实现法律面前人人平等。严格执行市场准入、市场交易和市场退出的相关法规,建立严厉的经济处罚机制,强化处罚的威慑力,建设良好的金融运行软环境。从而保证金融监管法律法规的执行。 (二)加强并改善金融监管 金融监管是央行和政府介入金融市场的治市行为,具有基础性、常态性、持续性等特点。金融市场的健康发展需要央行和政府在危机发生时的干预,但更需要的是在正常有序发展状态下的有效金融监管。监管体制健全、监管机能完善、监管方法科学合理、监管功能充分发挥、能够根据金融市场发展变化灵活运用的有效金融监管始终是防范与化解金融风险,实现金融市场健康、稳定、持续发展的基础保障[15]。监管部门应提高风险识别的能力,预测、防范、规避和化解风险,提高风险的可控性;建立房地产金融预警和监控体系,规范银行贷款行为和贷后的服务,督促房地产贷款机构向借款人充分披露产品信息。减少信息不对称对借款人权益的损害,保障银行体系的安全,保持房地产市场和整个国民经济持续健康发展。 目前我国金融业实行的是分业经营、分业监管的金融监管模式,由中国人民银行、中国证监会、中国保监会、和中国银监会组成的“一行三会”金融监管格局。其特点主要是各监管机构彼此相互分离和独立发展[16]。我国金融精英和监管体制精力三个阶段,分别为“混业经营,混业监管”,“混业经营,分业监管”“分业经营,分业监管”[17]。危机爆发以后,我国分业监管的金融监管体制存在的弊端也暴露出来。现行的监管模式已经无法适应金融业综合经营的发展,各监管机构之间也缺乏协调的配合。因此,美国的经验教训警示了我国必须建立和完善适合我国国情的金融监管体制。美国的惨痛教训也使我们认识到,金融创新是一把双刃剑,我们应正确看待它。今后,我国在金融创新的发展过程中,应注意加强金融监管。金融衍生品在发挥积极作用的同时,也可以被一些人用来投机和套利。监管层要加大对市场的监管、金融机构风险的控制以及金融创新产品的审核。我们要借鉴这次经济危机的教训,对金融创新进行重新审视,我们既要看到金融创新的积极作用,也要对其负面效应有一个清醒的认识,以便在推动金融创新的同时,建立有效的金融风险防范机制,最大限度地防范由此所带来的金融风险。同时,我们也应当借鉴德国统一监管体制的合理做法,进一步整合监管力量,扩大监管当局之间的合作范围,精简监管人员,减少机构重叠和重复检查,提高监管能力和效果,继续完善银监会,证监会和保监会的“三方协调合作机制”及其与宏观经济金融部门的信息共享机制,特别是要加强同中国人民银行的协调和沟通。 (三)在正确处理好政府与市场的关系上对市场进行适度干预 关于政府与市场关系争论过程中,有两种几乎是截然相反的价值取向,一是“市场失灵”,主要是指市场机制在实现资源配置方面存在许多的局限性或缺陷性,因而不能达到帕累托最优,不能实现预期社会经济目标。“市场失灵”是主张实行政府干预的强有力的理由。二是所谓“政府失灵”,主要是指政府的政策干预措施不能实现预期的调节市场的作用,在某些条件下,甚至导致比“市场失灵”更坏的结果。“政府失灵”是主张实行更为彻底的市场经济的基本依据。此间的争论还会继续,问题焦点将不会集中在是否需要自由市场或是否需要政府干预,而会集中在如何实现市场对资源的基础配置与政府对市场的合理干预之间的平衡方面。 在现代史上,几乎没有哪次经济危机离得开政府的干预。但是这次由美国经济危机引发的全球经济危机就深刻地表明:片面追求金融创新与市场效率,缺乏必要的、有效监管的市场,将是风险泛滥、危机四伏的市场。金融市场的健康发展需要政府干预,但更需要有效的政府监管[18]。全面、严格、持续的政府监管,始终是防范与化解金融风险,实现市场健康、稳定、持续发展的保障。着眼于金融市场与经济社会的长远发展,我们应着力建设有效的政府监管。从美国的教训就能看出政府监管不能在出现问题的时候再来监管市场,那样就会出现像次贷危机这样的情况。而且中国金融市场与美国的也有所不同,政府监管对我国市场发展的引导与推动发挥着很大的作用。我国目前处于社会转型期,它是在政府主导和推动下,自上而下建立并发展起来的。市场发育先天不足,发育不成熟,经济生活和政治生活都处于巨大而深刻的变革过程中,因此寻找和确立政府与市场的最佳结合点对我国的经济发展有重要的意义,在市场发展的初期阶段,市场的平衡发展更依赖政府干预,随着市场发展的逐步成熟与市场机制的逐步健全,政府干预就可以逐渐减少,这一举措将加快我国社会主义市场经济体制的建立,加快我国政治改革的进程,有利于我国社会的全面进步。 参考文献: [1] [16]高飞,胡瞿,美国经济危机与中国金融监管[J],云南财经大学学报,第23卷,第4期 [2]U.S.Treasure Department.The Department of the Treasury Blueprint for a Modernized Financial Regulatory Structure,2008,(3). [3] Alan Greenspan,The Age of Turbulence[M], The Penguin Press ,2007 [4] [8]郑秉,德国监管经济运行的基本方法及启示[J],浙江经济,2003年14期
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