摘要：农村信用社是为农村、农业、农民服务的金融资源，在促进农业和农村经济发展、提高农民收入等方面发挥了重要作用。但是当前农村信用社在发展中存在的种种问题和缺陷，已成为农村经济发展的“瓶颈”，迫切需要建立一个适应“三农”特点的多层次、广覆盖、可持续的农村信用社服务体系。
关键词：农村信用社；体制；改革
一、现行农村信用社体制存在的主要问题
(一)农业保险发展滞后
中国人民保险公司于1982年就开始承办农业保险业务,但经过上世纪90年代初短暂的快速发展后一直处于停滞不前的状态。2005年11月,保监会公布了农村保险的五项措施,但一直没有实质性进展,效果也不如意。2005年、2006年全国农业保险保费收入分别仅为7. 3亿元和8. 5亿元,农业保险的发展严重滞后于农民对风险控制的需求和农村经济的发展。
(二)缺乏普惠制的金融制度安排
由于为资金需求规模小的中小企业、贫困和低收入农户提供金融服务的成本相对较高、风险相对较大,丽水市农业银行和农村信用社对中小企业和农户提供服务的意愿较低,其金融供给很难植根于当地,甚至为了商业目的将资金抽离农村地区,使广大农村相当部分人口享受不到应有的金融服务。
(三)农村信用社服务严重滞后
30年来我国农村经济体制改革取得了较大成就,建立了以家庭承包经营为基础的农村微观经营主体,丽水市培育了有利于农产品和农村其他生产要素流通的市场机制,初步明确统筹城乡经济社会发展的基本方略。但与之相对应的金融改革却呈现出“重城市、轻农村”倾向,金融资源大量向城市、大中型企业、新兴产业集中,而丽水市县及县以下的农业和农村经济则出现极其严重的信贷紧缩,造成农村资金短缺的问题非常突出。由于丽水市农村信用社服务滞后,各种形式的民间融资大规模发展,为数众多的农村中小企业由于无法从农村信用社机构得到足够贷款而不得不向民间借贷。
(四)新型农村信用社机构未达到预期效果
2006年12月银监会发布的《调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策的若干意见》,允许设立村镇银行、贷款子公司和社区性合作金融组织。由于这三类机构在制度设计上存在较多缺陷,特别是贷款子公司也要由银行设立,这些金融机构在实际中很难操作,丽水市一些银行宁愿设立分支机构也不愿设立贷款子公司。农村资金互助社由于存在过多的政策限制而缺乏吸引力。事实上农村资金互助社已在全国各地普遍存在,组织者根本不在乎是否能够得到监管部门颁发的牌照。因此,新设立的新型农村信用社机构并未起到激活农村信用社市场的作用。
二、改革我国农村信用社体系的政策建议
(一)改革思路
1、构建服务“三农”的社区银行体系
首先,对农村信用社进行彻底的商业化改革。我国农村信用社改革不需要再进行梯次推进,为避免不必要的浪费,要吸取城市合作银行挂牌不久即改为城市商业银行的教训,建议有关部门对农村信用社实行以市场化为取向的大刀阔斧的彻底改革,立即停止执行《农村合作银行管理暂行规定》,停止农村合作银行的审批,在完成县联社一级法人体制的基础上,尽快将农村信用社改为产权明晰、资本金充足、治理完善、内控严密、财务良好、服务“三农”的股份制社区性农村商业银行。丽水市农村商业银行应通过引进具有技术、管理、市场、人才优势的境内外机构战略投资者,进一步改善其股权结构和公司治理,切实提高经营管理水平。
其次,将邮政储蓄银行办成支农主力军。2007年3月,中国邮政储蓄银行正式挂牌成立。邮政储蓄银行拥有沟通和连接我国城乡的最大金融网络,其分支机构覆盖所有的市、县和主要乡镇,因此应将邮政储蓄银行发展成为我国农村信用社的主力军。
2、支持成立真正的农村资金互助组织
对农村分散而经济实力弱小的农民来说,通过自愿联合实现资金互助是一种必然选择。如果农民没有自己的合作金融组织为其服务,民间借贷、地下钱庄等灰黑色金融就可能去填补。因此,建议银监会取消对农村互助基金的审批,遵循市场需求,引导农民按照“自愿性、互助共济性、民主管理性、非赢利性”的原则,组建以小农户为主体的资金互助组织。
3、对内开放农村信用社市场
设立中小金融机构是为农村中小企业和农户提供金融服务的最有效的金融制度安排。为适应农村经济多元化需求,我国必须彻底摆脱在现有农村信用社体系存量范围内打转改革的怪圈,取消农村信用社市场的准入限制,实现农村信用社对内开放,促进内生于民营经济的金融机构的产生,发展适合农村需求特点的多种所有制、多种形式的新型农村信用社组织。具体来说,丽水市可以根据试点工作情况修改新型农村信用社机构准入办法,建议取消村镇银行主发起人必须是银行业金融机构的政策限制,允许各种资本在县级以下发起设立村镇银行,真正将村镇银行办成在农村有广泛影响的新型农村信用社机构;根据实际情况彻底放开贷款公司、农村资金互助组织的准入。二是实行银行对内有条件开放,允许民营银行试点,鼓励和支持发展非国有民间银行和民间投资机构。三是建立农村信用社租赁公司。四是规范民间金融,引导民间金融尽快成为农村信用社市场的重要竞争主体。
4、构建农村政策性金融体系
首先,将农业发展银行办成真正的政策性银行。农业发展银行现有大量的政策性财务挂账和不良贷款形成的教训表明,如果按照“分业经营、分账核算、分别考核”的思路让农业发展银行在现有政策性业务的基础上大量办理开发性、商业性金融业务,农业发展银行现有人员和管理水平根本无法胜任,很有可能又会回到1994年金融体制改革前国有银行商业性金融与政策性金融不分的老路上去。笔者认为,如果按现有的改革思路,丽水市农业发展银行将办成一个不伦不类的金融机构。为了避免给财政未来留下隐患,必须将农业发展银行办成真正的政策性银行。农业发展银行的业务应主要定位于“保证国家粮食安全,发放粮棉储备贷款、调控贷款”,其业务范围包括:办理粮棉油储备贷款;承担财政部、扶贫办等有关支农资金拨付业务;办理现由农业银行、农村信用社承担扶贫贷款等政策性业务。农业发展银行现有的粮棉商业性贷款应全部交给农村信用社和其他商业银行办理。
其次,成立农业政策性保险公司。农业保险符合WTO“绿箱政策”,许多国家主要通过农业保险对农业提供支持。我国是世界上自然灾害最严重的国家之一,为防止粮棉生产大起大落,必须建立风险规避和损失补偿机制。因此,建议丽水市成立农业政策性保险公司,对关系国计民生的种养殖业实行强制保险,以提高农民抵御自然灾害和市场风险的能力。可以参照巴西等国的模式,农业保险不是保收成,而主要是保农业生产总成本,使参保农户因自然灾害造成重大经济损失能及时得到补偿,同时鼓励商业性保险机构开办政策性涉农保险。
再次,成立农村政策性担保机构。为解决农村符合国家产业政策、与农副产品加工有关的中小企业贷款担保难的问题,可借鉴国外担保公司发展经验,按照“政府扶持与市场化操作相结合、开展担保与提高信用相结合”的原则,遵循“自主经营、自负盈亏”的市场化营运规则,建立“公司+基地+担保公司+农户”的农村信用担保体系。县(市)级信用担保体系是以县(市)政府出资为主、吸收社会资本和民间资本参与,建立政策性农村信贷担保银行,实行股份制经营、商业化操作,同时在地市级、省级建立信用再担保体系。
5、完善商业性农村信用社服务体系
首先,以服务“三农”为基调加快农业银行改革。如果按照“整体改制、整体上市”方案对农业银行进行改革,则难以将农业银行改革与整个农村信用社体制改革通盘考虑,也不符合“一行一策”的改革思路。为解决目前农业银行规模过于庞大、管理层级太多和营运效率低下等问题,以适应农村和中小企业相对分散、小规模的金融需求及提高金融体系效率,建议在统一剥离政策性业务损失、核销不良贷款和消化其他各种历史包袱后,撤销农业银行总行,成立金融控股集团公司,以省为单位或按一定经济区域将现有分支机构分拆为由金融集团公司控股的多个中型法人银行机构。金融控股集团公司在新产品研究开发、风险管理、信息科技等方面提供统一服务,避免分拆后的各地银行各自为政。丽水市新设立的多家中型法人银行机构既可以根据自身区域农村经济发展的特点,有针对性地、更加灵活地支持当地新农村建设,打破多年来吃大锅饭的局面,又可利用保持农业银行固有网络结算等传统优势。这样既有利于针对区域特点采取更有效的措施加大对农村经济市场化的支持力度,也有利于充分发挥农业银行多年形成的网络、人员及技术优势。分拆后各地银行要在县以下中心集镇普设机构,业务应主要定位于为县域经济和小企业金融服务上。
其次,强化其他商业银行支农的社会责任。为解决商业银行对农村“信贷歧视”问题,缓解农村的资金需求,建议国家通过政策引导和法规约束等方式,要求凡在县域设立机构的商业银行在县域吸收的资金必须全部用于‘三农’和县域经济。此外,丽水市国家开发银行商业化转型后,要加大对农村地区中长期项目金融服务的力度。
再次,建立多层次商业化农业保险体系。建立多渠道支持、多主体经营的符合国情的商业化农业保险体系,为“三农”提供必要的保障。通过再保险计划和风险基金等措施,增强农村经济发展的保障力度,提高农村信用社的自我发展能力,让农业保险真正发挥“三农”保护伞和“稳压器”的作用。
(二)改革配套措施
1、对涉农金融业务给予优惠
农村信用社业务成本高、风险大、收益低,与国外相比,我国支持农村信用社可持续发展的系统性、制度性政策亟待完善。建议借鉴国外普遍的做法,对农村信用社实行贴息、补贴、税收减免、税收返还等长效稳定的优惠政策,实行优惠的货币政策和差别化的监管政策。具体来讲,丽水市可以参考国际通行做法,对农村银行业金融机构贷款达到存款的50%以上的以及开展农村保险的机构或贷款投保对象,实行类似于目前农村信用社实行的营业税、所得税和存款准备金率等方面的优惠政策;二是实行激励的货币政策,支持“三农”贷款不受中央银行信贷规模限制;三是实施支持农村信用社创新的市场准入优惠措施,按照投资主体多元化的原则,鼓励国内外各类社会资本通过入股、重组、兼并等方式进入农村信用社市场。
同时,丽水市可以建立农村存款保险制度。为建立健全真正意义上的农村中小金融机构的市场退出机制,解决村镇银行、农村信用社等农村中小金融机构风险问题,保障农户存款与农村信用社机构的可持续发展,从长远来看,必须建立农村存款保险制度。一方面保证存款人的合法利益,保证公众对农村信用社体系的信心;另一方面为除政策性金融机构以外的农村信用社机构的市场退出提供通道。
2、建立健全农村信用社的法律制度
一是制订《农业保险法》。建议国家有关部门借鉴美国等国家的经验,尽快制定《农业保险法》,通过立法明确农业保险在促进农业发展、支持农村经济稳定、保障农民生活的社会管理属性,明确政府在农业保险中的主导作用;将一些关系国计民生、易受灾害的品种、项目和行业确定为政策性险种,实行强制性保险,并对费率水平、保障范围、农业保险的经营模式、组织机构与运行方式、保险公司责任、农民负担的保费比例、农业保险的风险准备金的提留、监管责任、政府的作用、税收规定、资金运用、财政补贴方式等,作出明确的规定。二是制定《社区金融服务法》。借鉴国外先进的做法,规定任何金融机构只要吸收县及县以下农村存款,就应有一定比例必须用在其吸存业务所在社区,如果不用,就退出存款市场,以规范金融机构的社会责任,从根本上解决“三农”资金问题和小企业融资问题。三是制定《农村政策性金融法》,明确农村政策性金融机构的性质、地位、支农范围、经营宗旨、资金来源等。四是制定《民间借贷法》,从法律上肯定民间融资在社会经济生活中的地位和作用,引导其从“地下”转到“地上”,保护合约双方的正当权益,促使其逐步走向契约化、规范化轨道。引导、规范、合理约束各种民间借贷行为,切实发挥民间金融拾遗补缺的作用。同时,修订国务院1998年颁布的《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》中,将“凡未经中国人民银行批准”从事各类金融业务活动的机构和其相关活动,都列为非法金融机构和非法金融业务活动,“必须予以取缔”等与市场经济原则不相适应的条款,拓宽企业直接融资渠道。五是修订《担保法》。针对农村实际状况,为解决融资抵押担保难的问题,必须创新担保机制和担保方式,在《担保法》中明确集体土地、农民宅基地、林权和股权等出资登记办法。
参考文献;
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