贺江琼  北京第二外国语学院国际商学院，北京，100024

项目基金：北京第二外国语学院研究生科学研究基金项目“技术创新政策对京津冀区域经济发展影响的比较研究”（391002/039）。

摘要：今年年初中央对北京市的城市战略定位使北京的科技创新中心的地位受到关注。技术创新政策对于完善北京的城市战略有至关重要的作用，也是促进经济发展的关键工具。本文从分析北京市技术创新政策的总体情况入手，指出其在技术创新政策中存在的问题，最后根据这些问题，提出有针对性的建议，对未来北京技术创新政策体系的完善和城市战略功能的实现具有现实意义。

关键词：技术创新政策；北京市；问题分析

技术创新政策是指一国政府为了影响和改变技术创新的速度、方向和规模，为了促进科技成果从研究开发机构向产业部门流动并最终实现其商业价值而采取的一系列公共政策措施的总称。这些政策作用的领域包括投资、知识产权保护、人力资源培养、技术基础设施建设、技术转移以及规范市场等许多方面。

从以上概念可以看出，该政策的主要目标就是通过缩短技术创新过程中从发明到商业化应用之间的时滞，来加快科学技术成果从潜在生产力向现实生产力的转化。从根本上说，技术创新政策的核心功能就是促成技术供应与技术应用之间的良性循环，从而为国民经济持续发展奠定坚实的技术基础并提供充足的发展动力。

技术创新是涉及科技、经济和社会的复杂过程，政府能够采取多种手段对它施加影响。在各种社会经济政策中创新政策有重要的作用，直接推动变革。世界各国特别是主要的发达国家纷纷通过制定各种创新政策，为全社会营造创新的环境与氛围，引导全社会参与创新，以提升综合竞争力。作为首都的北京市在这方面也不甘示弱。

一、北京市技术创新政策总体情况

依托首都丰富的科技智力资源，北京市的技术创新水平一直处在全国前列。近年来，特别是北京奥运会之后，北京市推出了多项技术创新政策，提升技术创新在首都经济社会发展全局中的战略地位，并将服务国家创新战略和推动区域经济社会发展紧密结合起来，促进首都经济在新的起点上实现更高质量的发展。

在纲领性政策方面，“十一五”时期，北京市深入贯彻落实科技部的决策部署，充分发挥科技创新对经济发展的支撑引领作用，制定发布了《“科技北京”行动计划（2009-2012）——促进自主创新行动》将服务国家科技创新战略与推动区域经济社会发展紧密结合起来，认真落实了国务院关于建设中关村国家自主创新示范区的批复精神，加快推进了创新型城市建设，顺利完成了“十一五”时期科技发展的总体目标和重点任务，取得丰硕成果。进入“十二五”时期，北京市制定的《北京市“十二五”时期科技北京发展建设规划》描绘了“科技北京”战略的宏伟蓝图。提出到“十二五”末，初步建成具有全球影响力的国家创新中心，推动首都率先形成创新驱动的发展格局的总体目标，并设定了十项具体目标。

在工具型政策方面，北京市根据本地区发展需求，在人才政策、金融支持、产业、科技投入、财税制度、专利制度、政府采购政策、科技创新基地与平台等方面也出台了相应政策法规，规范体制机制，以指导具体领域的发展，如《北京市人民政府关于在中关村科技园区开展政府采购自主创新产品试点工作的意见》、《中共北京市委办公厅印发〈关于实施北京海外人才聚集工程的意见〉的通知》、《北京市人民政府关于修改〈北京市科学技术奖励办法〉的决定》、《北京市人民政府关于2010年度北京市科学技术奖励的决定》、《北京市人民政府关于进一步促进科技成果转化和产业化的指导意见》、《关于进一步促进首都科技企业孵化体系建设的意见》、《北京市财政局北京市国家税务局北京市地方税务局中关村科技园区管理委员会北京市科学技术委员会北京市商务委员会转发〈财政部国家税务总局关于中关村国家自主创新示范区技术转让企业所得税试点政策的通知〉》、《北京市人民政府关于强化企业技术创新主体地位全面提升企业创新能力的意见》等。

二、北京市技术创新政策中存在的问题

近几年，北京市实施了“科技北京”行动计划、“科技北京”战略，出台了不少技术创新政策，今年中央又赋予北京市科技创新中心的城市战略定位。它们广泛融于人才政策、政府采购政策、科技政策、产业政策、金融政策、贸易政策以及知识产权保护政策体系之中。但是，技术创新政策并未成为一种与科技政策或者产业政策并列的公共政策体系，而且由于技术创新是一个复杂的系统工程，涉及范围非常广，北京市的技术创新政策没有形成一个完整的体系，部分技术创新政策在实施中还存在一些问题。主要表现为以下几点：

1.技术创新政策体系不够完善

技术创新政策是一个公共政策体系。这意味着其组成部分的有机联系，意味着协调和整合；强调其自身是个体系，也就是说技术创新政策不等于科技政策，不等于经济政策或产业政策，也不等于科技政策与产业政策的简单相加。而北京市现有的技术创新政策作用领域虽然涵盖了许多方面，但并未达到加快科学技术成果从潜在生产力向现实生产力转化的目标，政策的设计和目标之间未能有效结合而成一个体系，而这正是技术创新最终取得成功的关键。

2.技术创新的各项政策协调配合性较差

由于在技术创新管理体制上的“条块分割”、管理不统一，造成政出多门现象严重，多个政府机构各自为政，纷纷出台包含各自部门利益的技术创新政策，使政策措施相互冲突与摩擦，削弱了政策的实践性与权威性。比如，市科学技术委员会、市发展和改革委员会、市建设委员会、市工业促进局、中关村科技园区管委会于2009年联合发布的《北京市自主创新产品认定办法（修订）》侧重于对技术创新产品的研发活动，而2011年市财政局发布的《北京市人民政府关于进一步促进科技成果转化和产业化的指导意见》、市局委五大部门联合发布的《关于建设国家现代农业科技城开展科技支撑与成果惠民工程的意见》则侧重于技术输出、技术成果的应用推广。其结果是力量分散，缺乏技术创新的合力。

3.技术创新政策缺乏针对性和匹配性

目前的技术创新政策，原则性条款太多，而缺乏实施细则与可操作性，针对性差。以财税制度为例，技术创新的运行机制没有针对企业技术创新整个过程而设计的相应激励性财税政策。企业技术创新过程要历经多个环节，而目前的财税政策在企业技术创新最需要融资的启动阶段发挥的作用还十分有限，只是对新研究的专利进行奖励和保护、对新开发技术带来的利润予以一定的税收减免，对企业开发过程中可能的失败没有给予适当考虑。政策重点实际上是针对结果的优惠，而对创新的过程并不给予优惠。至于政策执行效果的评价,仍是缺项。另外，技术创新政策与经济发展政策也有分离之势，在技术供给、技术需求、供需衔接三位一体问题上，政策偏向刺激技术供给，而对刺激技术需求重视不够，供给与需求不相匹配，供需衔接的政策缺位。

4.缺乏国际合作技术创新政策

目前从全国范围来讲，与国际合作技术创新相关的政策并不多见，相关研究也比较滞后。然而，根据2014年年初中央对北京市的城市战略定位（全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心），市政府在强调科技创新中心、完善技术创新政策的同时，也要牢记国际交往中心的定位，顺应我国成为世界第二大经济体和国家外交全局的大势，以国际一流的标准做好北京市技术创新政策方面的国际合作工作，不断提高北京市的国际影响力和服务保障能力。就现实来看，在高科技领域我国与发达国家有很大的差距，北京市更应在做决策时应自觉考虑到发挥首都的影响和示范作用，通过国际合作借鉴国外的先进经验，促进技术创新能力的增强。

三、健全北京市技术创新政策的建议

针对以上北京市技术创新政策中存在的问题，为更好地把握北京市城市战略定位，健全其技术创新政策，提出以下几点建议。

1.政府应充分发挥其主体地位，完善技术创新政策体系

技术创新政策的主体（决定政策目标、选择政策工具、发布并监督政策执行的社会组织），是政府，因为技术创新政策必须同时具有权威性和代表性的特点。政府承担着确定技术创新政策的目标、根据实现目标的需要选择具体的政策工具、发布政策、实施政策并监督政策的执行等一系列任务,也就是政策从制定到完成的全过程。因此为完善北京市技术创新政策体系，在政策设计之初市政府就应考虑到该政策体系必须包括的一系列内容，如功能上的技术、生产、融资、市场营销、管理等，资源上的多种劳动力、自然资源、资金、人力资源等，空间上的北京市区、各区县、跨区域、甚至国家的和超国家的层面，使政策设计工作不只是流于表面，而是与工业产品生产、企业管理流程和服务一样是经济发展的核心环节。

2.统一协调政策，设置技术创新政策组织机构

应该看到，参与技术政策颁布实施机构的增加体现了市政府对技术政策的日益重视，力图通过发动各方面的力量推动技术创新能力快速提升。但这迫切需要对技术创新形成有序有效的管理，在一个政策体系下才能充分发挥整合优势，使科技部门、人事部门、发展和改革部门等政府部门甚至每一个技术人员、公民都能在执行时有章可行有据可依。因此北京市可以借鉴广东省落实促进企业自主创新政策联席会的经验，或设立一个专门的组织机构分管此事，定期统筹全市技术创新政策制定、贯彻、落实和评估等问题，兼有政策咨询、监督、信息反馈、专家组等，提高政策制定的科学性、合理性和执行兑现率，引导和激励全市的技术创新，促进经济的发展。

3.完善技术创新投入政策，并促进技术创新成果与应用相衔接

技术创新过程的不同阶段有不同特点，市政府有关部门应根据不同阶段的特点制定不同的政策。如技术创新在很大程度上取决于对研究开发的投入，而研究开发事前投入大、风险大，此过程往往是最需要财税政策扶持的，财税优惠政策应在现有的对技术改造、技术创新成果方面给予优惠政策的基础上，加大对技术开发中间试验阶段的补偿与税收优惠，以增强政策的一体化效应。还应该根据不同的情况，对不同企业的技术创新，按不同力度给予资助。在刺激技术供给的同时，还应注重与之相对应的技术需求，加强对配套的需求政策的制定，侧重需求政策改革，完善供需衔接的技术创新政策，促进技术创新资源的合理配置。

4.建立国际合作的开放技术创新政策体系

北京市政府应该充分利用首都的优势，自觉把握城市战略定位，抓住机遇，紧跟世界技术新潮流，通过与国外进行以技术创新为目的的合作，在引进先进技术并吸收、消化的基础上，实现技术跨越发展，最终提高北京市自主创新的能力，缩小与世界先进水平的差距。具体来说，可以创造条件吸引更多的国外公司特别是跨国公司在华进行研发，鼓励在技术创新国际合作中实现模仿创新；特别要重视知识产权的保护，形成自主的知识产权，促进专利制度的完善；要在技术创新的国际合作中掌握核心技术、占领技术制高点，防止出现“技术虚入”现象，即国际合作技术创新达不到预期效果，只限于“表面文章”（这一现象可能是由于引进技术水平低，也可能是由于国外技术创新机构提供的技术与现有技术脱节，难以将其消化、吸收）。对此，市政府一方面应设立联合创新的“门槛”，防止低水平的重复，另一方面应切合实际，重视实效，减少“面子工程”，防止片面追求高水平引进、低水平使用等并不适用的技术。

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¹作者简介：贺江琼（1990-  ），女，北京第二外国语学院国际商学院2013级硕士研究生，主要研究方向为国际企业管理。