黄玉清  中山大学附属第三医院  广东广州  510000  

摘要：新时代经济蓬勃发展，基建项目规模不断增大，事业单位本部建设大楼及建设分部大楼项目不断增加，投入资金高达几亿甚至十几亿，项目周期长，项目管理复杂，基建工程内部审计在把关工程建设风险管理尤其重要，在提高基建工程的质量、经济效益、防范廉洁风险方面发挥着不可替代的作用。本文对目前事业单位基建工程内部审计中面临的困境进行深度剖析，去探索适应基建过程跟踪审计创新方法，提出有可行性、针对性、创新性的建议和解决办法。

关键词：基建工程；内部审计办法；跟踪审计；创新

中图分类号：F239.63　   文献标识码：A    文章编号：1673-5889(2019)35-0164-03

基建工程审计具体可分为三个阶段，施工准备阶段，施工阶段，竣工验收阶段，贯穿基建项目建设全过程，是一项专业水平高，综合性较强，持续时间长的系统性工作，涵盖造价、招标采购、合同、项目管理、内部控制等方面的知识。基建工程项目的审计监督不断从事后审计不断往前延伸至事前、事中审计，使整个工程项目覆盖全过程跟踪审计，提高风险防范水平，严格把关工程建设成本控制和促进项目完善管理工作，提高建设资金的使用效益及透明度，使每一笔建设资金流向有据可查，构建工程建设领域的廉洁防火墙。

一、基建工程内部审计面临的困境

（一）基建项目招标文件编制缺乏严密性及规范性

工程建设项目是指已依法立项的新建、改建、扩建的各类工程如建筑装饰工程及安装工程等而进行的、有起止日期的、达到规定要求的一组相互关联的受控活动组成的特定过程，包含决策、环评、交评、修详规、可行性研究报告、社会稳定风险评价、概算、设计、勘察、监理、预算、施工、试运行、竣工验收、移交等方面。其资质标准、行业标准，费用收取方式不同，招标文件对应的相关法律法规规定也不同，若编制人没能全面了解，会造成招标文件编制不够严密，内容不够规范。

未能及时了解最新的采购招标法的规定，导致没能根据项目的预算采取相对应的招标方式；在招标文件依旧保留不恰当的报名资质要求、部分不合规的评分因素。

其中招标文件清单限价编制易被钻漏洞，由于设计图纸深化不详细，使用部门多次变更设计要求，易出现漏项缺项，影响招标控制价的准确性；由于编制人员专业水平差或经验不丰富，项目特征描述不全面，忽略部分工序或者工序描述不详细,使中标单位在实际施工中利用这些漏洞增加签证变更，增加工程造价。

（二）工程施工阶段事中跟踪审计不够深入

内审部门由于人手不足，难以深入了解施工现场情况，一般通过对基建主管部门、监理单位、施工单位的工作联系函、签证单、图纸等资料了解施工现场，没严格审查签证变更 ，把关材料设备的品牌、规格、参数、技术指标、质量标准，有可能导致某些基建项目偷工减料，以次充好，工程质量得不到保障。

基建主管部门或监理未及时对施工过程已经变更项目进行签证变更或将不应该签证变更的工程进行签证变更，如某装修改造工程，招标清单中要求是预搅拌砂浆，并且施工单位的预算综合单价也是套用预搅拌砂浆定额，但由于各种原因实际施工使用的是现场搅拌砂浆，两种施工工艺不同，综合单价不同，未及时变更签证，导致竣工结算不准确，增加审计风险。

基建主管部门为了“方便管理”直接委托正在作业的单位为增加工程的作业单位，，未按制度流程规定将该事项及时送内审部门审计，容易滋生腐败问题，同时造成后续工程内审工作极为被动。

案例1：某监理单位通过公开招标活动，被确定为“某大楼装修改造工程监理”中标单位，并签订《建设工程委托监理管理合同》，合同条款约定监理费总价包干，不再进行调整。但在大楼施工过程，基建主管部门直接将合同约定范围以外的增加工程项目如：空调通风工程、智能化工程、医气设备安装、网络布线、电梯安装等项目委托给该监理单位进行监理，未采取公开招标及签署补充协议的形式，也未及时告知内审部门，导致工程竣工验收后，监理单位要求追加监理费时进行争执，迟迟不审核施工单位结算报价，以此为与建设单位谈价筹码，影响整个工程项目结算进度。

（三）工程结算审计任务重

1.工程结算高估冒算、重复计量计价。工程项目施工过程中，会存在多个专业的施工单位交叉施工，但个别施工单位会故意将不是由他们施工的工程部分算入自己的施工范围；隐蔽工程不按图施工，偷工减料，以次充好；将甲供材料纳入乙供材料；将已取消的工程量在结算依旧保留该部分；签证变更不规范等。若基建主管部门、监理单位未能及时发现这些“小伎俩”，就会在竣工图及签证变更中对这些虚增工程进行确认。由于竣工时隔过长，人事变迁较大，往往难以核对竣工资料的完整性、真实性和准确性，导致结算金额虚增，造成建设资金损失。

施工单位有意抬高主材价虚增造价。由于市面上各种主材产家、品牌、系列众多，规格五花八门，经销商差价不一致，市场价格波动不稳定等，施工单位就“投机取巧”抬高主材价，特别是涉及主材价签证变更时，往往与施工单位有所争执。

案例2：某电缆工程签证变更主材价的结算争议：施工单位认为审核的主材价太低，提出按厂商价下浮12.8%计取，但该价格高于信息价，违背合同条款中“清单外的主材价不高于当季信息价和厂商价的约定 。”

2.签证变更未按金额的相关权限上报。由于施工图纸深化不足，使用部门反复提出设计修改方案，施工管理不到位，市场主材价波动大等原因，导致项目签证变较多，不可避免地增加工程造价，使其工程审定结算价超合同价的10%或超10万元以上，按照制度规定结算价超合同价的10%或超10万元以上需上报相关院务会审批。但基建主管部门未能按相关制度要求上报，从而结算资料中缺少有关审批文件，耽误后续结算审计进程。

3.审计时间紧凑。基建主管部门送审竣工结算时间与项目竣工时间跨度长，并且送审时间经常性扎堆在年末前，要求内审部门加快出结算审计初稿；施工单位对初稿、调整稿回复审计意见时间长，未及时提交补充资料，反复进行对数甚至推翻前面已经确认过的工程量或主材价，导致结算进度缓慢，增加审计时间成本及对审计人员造成巨大的审计压力。

（四）对外审单位的管理未形成强有力管理及监督

根据相关的内部审计准则，内部审计部门可以根据自身需求采购外审咨询服务。随着基建工程的增加，清单限价、竣工结算项目越多，委托外审审计项目越多。由于外审单位对现场施工情况不了解，若项目负责人经验不足、管理不作为，工作不认真细致，就会出现以下造价审计错误：对图纸不清晰部分未提出意见，重复计算竣工图增加工程部分及签证变更；对主材价审核未严格按照合同相关条款；认为基建签字盖章送审的资料就默认是甲方已确认无误，未能根据自己的工程造价经验提出不合理之处；导致工程审计质量缺乏控制，造成审计风险。

案例3：某手术室改造工程送审资料中，基建主管部门及监理单位对施工单位工期延误签证中，直接同意由于施工方原因造成工程延期10天，并签字确认，外审单位根据送审的资料直接确认计算工程只延误10天。经内审人员再次审核发现，施工方延期申请表中“因施工单位空调设备机组订货延误90天及因工人春节放假造成工期延误40天”被计入工期延误申请理由，违背合同条款的有关规定，未按条款“因承包人原因造成工期延误从第1日期每延期一天罚承包人合同总价的0.5%”进行扣减约60万的工期延误罚款。若完全依赖外审审计，不加强对外审单位的管理及监督，必然导致工程造价虚增及审计风险的不可控。

（五）内审人员配置及审计工具难以满足跟踪审计需求

基建工程涉及专业复杂如土建装饰、水电安装、消防、绿化、信息、暖通等，因此对审计人员专业素质要求高，需具有全面的专业综合能力，同时有丰富的造价审计经验，还需审计人员对施工现场管理等进行管理审计，更是对审计人员的巨大考验。而实际工作中内部审计队伍中专业工程审计人员一般只有一两名，分身乏术，难以对所有基建项目现场管理进行跟踪审计；审计工具跟不上信息化，仍是手工纸质版进行造价审核，缺少专业的造价软件及审计管理信息软件，导致工程审计效率一直处于低下水准，与现代化内审的信息化要求相悖。

三、基建工程内部审计应对困境办法的创新探索

（一）规范招标文件审核

审计人员应认真学习《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国招标投标法》等相关法律法规，收集基建项目的有关文件和资料及有关的技术基础参数、收费标准，基建项目投资相关的政策、法律、法规资料、本地区有关工程合同文件资料,根据项目的预算，认真审查采购方式及采购程序是否合规；采购文件内容是否合理，评分因素是否合法合规合理。

审核招标文件同时必须重视审核招标文件中的合同模板条款：合同的工程范围及规模；付款方式，如有预付款应建议由承包人需先向发包人提供与预付款同等额的《工程预付款银行保函》和《履约银行保函》；完工时，进度款支付比例不超合同价的75%，防止超额支付；合同价款的约定工程量清单中未有的项目。发包人确定主材价格的办法：A、对于投标书中已有的材料，按投标主材单价（投标书中同一材料出现不同价格时，取其低者）；B、对于投标书中未有的材料，按“建设工程常用材料综合价格”；若《地区建设工程常用材料综合价格》”中未有的材料结合市场价计取；工程结算经审核，对施工单位（承包人）的结算报价的核减率超过5%（含5%），则该工程所需支付的审核费由施工单位支付，发包人可在工程结算款中直接抵扣，防止施工单位结算恶意抬高报价。

（二）加强事中审计，完善基建项目施工过程跟踪审计

事中审计在工程审计环节的过程中，应重视监理管理、施工质量以及变更签证等方面审计，协助基建主管部门对监理、施工单位加强管理，杜绝不按施工规范操作，“偷工减料”、“以次充好”的不良施工行为，保障工程的真实性和效益性，保证工程质量。

1.严格审核签证变更。在施工过程中，内审人员应定期深入施工现场，对工期进度、隐蔽工程和签证变更进行不定期跟踪检查，提高对施工现场的工程项目签证的核对检查工作力度，保证其真实性和效益性。其中主要核实变更签证原因、变更范围、变更内容是否明确，变更签证的确认是否按照基建相关制度权限进行报批。

同时，建议在施工合同中约定相关的签证变更条款。变更应由基建主管部门或监理单位发出变更指令，没有基建主管部门或监理单位的指令，施工单位不得进行变更，且监理单位的指令须事先会知基建主管部门同意，否则也不予确认。

2.严格把关材料真实性。不定时深入施工现场，核对施工单位使用的材料是否有原出厂证明和质量证书，是否有基建主管部门及监理单位的验收资料，其品牌系列型号是否与投标文件相符，对材料品牌变更是否有经过基建主管部门的同意及签字确认，以保证工程质量，防止以次充好现象的发生。

3.积极主动与基建主管部门沟通

内审人员应积极主动与基建主管部门沟通，及时了解工程项目的进展情况，是否存在签证变更金额较大超10万以上的增加工程或者其他专业工程及其相关的配套服务项目未经招标流程直接委托，加强基建管理制度流程的建设，遏制建设项目可能存在的腐败风险。

（三）重点关注竣工结算审计

1.制定工程项目年度审计表。内审人员应与基建主管部门沟通确定基建工程清单编制、结算送审、过程跟踪审计项目，严格安排审计时间及进度计划表，避免项目堆积审计，确定施工单位补充资料期限，制定对数记录表等，有效保障审计进度，提高审计效率。

2.严格执行合同条款结算，保证工程真实性及效益性。严格按照约定采用投标清单综合单价包干，工程量按实结算；项目措施费包干，结算不再调整。签证、变更等工程部分不另计取措施项目费。同时约定好工程招标范围内的补充设计、设计变更、工程量清单中漏项、增加工程及暂定金额等的处理原则。

3.设立三重审计，必要时邀请第四方审计。施工单位提交结算书由外审单位进行初审，经施工单位、外审单位、基建主管部门，内审部门进行对数，由外审单位出具结算正式稿，基建主管部门对结算正式稿进行复核，内审部门进行再次审核，必要时邀请第四方单位重新审核，重重把关保证结算审计质量，提高内部审计工作的严谨性，保证基建工程的真实性及效益性，为节约建设资金。

（四）善于利用专业力量，加强外审单位管理

1.“双编双审”控制价，促进招标采购透明度。内审部门及基建主管部门各自邀请第三方专业造价公司，根据施工设计图同时编制工程招标控制价清单。内审部门联合基建主管部门对双方造价公司编制的清单进行审核，重点检查控制价清单是否按照规定编制，项目特征描述是否准确，是否有漏、错项，综合单价计算是否合理、准确等内容，有效避免了项目遗漏和错误，使限价更加完善及合理，有效控制项目结算价。同时通过查看双方外审单位关于工程涉及的装修主材如地板胶等、大型设备如离心机、热泵、电梯等同一主材三家以上品牌的询价记录，是否有相关厂家的回复记录，基建主管科室及内审部门更加了解相关主材的真实报价，使工程限价更加符合工程实际情况，避免工程招标时恶意低价竞争或者抬高报价，保障招标采购流程公平公正，促进工程招标透明度。

2.内外审计环节的职责与质量控制。为更加充分利用外部审计力量，保障审计结果的准确性及合理性，需切实落实对外部审计的审计范围、审计职责权限、质量控制要求。内审人员负责负责清点移交基建主管部门送审资料给选聘的外部审计单位，要求需配备多名有造价经验丰富及相关资质的审计人员进行审计，并交代审计目的、审计目标、审计重点、审计风险点和审计进度并全过程跟踪、监督其开展审计工作，把关审计质量。

外审单位接受委托后，对委托的工程项目的结算造价与工程管理实施进一步审计，并提交结算审计初步报告及计算稿。内审人员进一步外审单位的初步报告质量，查看其核减内容是否有相关依据，是否合理准确，主材价取价是否符合合同规定等，无误再将审计报告转交基建主管部门，等待施工单位回复意见并进行对数，保证工程结算效益合理。

同时，内审部门与外部审计作为“监督”与“被监督”的合作关系，外部审计部门应根据实际情况，从审计层面根据合同及竣工图、签证等结算资料对工程结算进行实事求是计算，不高估冒算，按照相关定额进行审核，利用自身专业优势为内审部门提供专业可靠的审计报告，而内审部门应保证外审单位审计过程独立不受外界干扰，审计资料真实可靠，相辅相成才能保证审计质量高度可靠准确。

3.建立对外审单位有效的处罚或淘汰机制。外审单位在保证项目报告质量的前提下，如因自身原因推迟完工时间，每推迟一天扣该项目咨询费的1%；审核误差不大于基建主管部门、内审部门再次确认的工程造价的2%，如超出，将扣咨询费的50%，如误差超过于基建主管部门、内审部门再确认工程造价的5%，咨询费将全部扣除；如因故意提供不实或内容虚假的审核结论造成不良后果的，应承担相应经济法律责任，触犯国家法律的，交由有关部门处理。

每两年重新进行遴选工程项目造价咨询机构，引进两家有资质单位，并与其签订廉洁协议，保持外审单位的竞争性及积极性，有效遏制廉洁腐败风险。

(五)继续教育培训及审计工具信息化，提高内审人员业务水平

新时代下，内审工作内容要求更加精细化及专业化，内审人员的业务水平要求更加专业化。因此，继续教育培训、促进审计工具信息化，就尤为重要。

鼓励内审人员继续教育，深造学习审计知识，提升审计专业水平；加强对《中华人民共和国审计法》、《审计署关于内部审计工作的规定》等相关审计法律法规的学习, 明确审计职责、范围及要求，学习有关基建工程审计方面综合知识,不断创造条件以审计服务角色深入基建项目现场，联合基建主管部门到咨询、监理、设计、造价、建材市场等单位进行调研考察学习, 不断提高审计人员专业素质,有效地推进基建审计工作的顺利开展。

积极参加内审协会、招标代理中心、社会审计中介机构等专业培训活动，或者内审部门联合基建等主管部门邀请相关专业人士举办最新政府采购知识及最新的定额造价软件等学习活动，及时了解基建招标、造价、合同等审计前沿信息，有效的保障审计知识与时俱进。

建议配套造价软件及购买每季度材料信息资料，了解市场材料价格变动，提高内审人员的工作效率；专业审计工具信息化，配套审计相关管理系统软件，从传统的纸质审计升级到无纸化审计，审计流程信息化，提高资料的查询、传递速度，实时查看事项的进展及流程。

四、结束语

综合上述，基建工程内部审计对事业单位保障各项建设项目各阶段经济管理活动的真实性、合法性和效益性发挥着重大意义。同时不断完善工程审计相关管理制度，加强“事前、事中、事后”全过程跟踪审计，规范工程项目管理机制，善于利用外部审计专业力量，不断提高内部审计人员专业水平，才能更好地服务于事业单位基础建设工作。

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