卜凤    中国人民银行东营市中心支行  257091

摘要：财政专户的设置、使用、监督规范与否，不仅深刻影响到国库管理制度的改革，而且关系到各类专户财政资金能否安全、高效运行。多年来，财政专户开设过多过滥以及大量财政资金滞留财政专户的现象越来越突出，已经成为影响公共财政体制建立和政府预算顺利执行的重要因素。

关键词：财政；专户管理；政府预算

一、财政专户管理的产生和历史沿革

（一）财政专户伴随着预算外资金的产生而产生。我国财政专户的设立最早可追溯到1958年，期间经历了多次演变。建国之初，我国实行的是高度集中的财政管理体制。其主要特征是中央财政具有全部财政资金管理权限。地方财政作为中央的报账单位，代理中央财政组织收入，收入征缴后一律上交中央金库，地方所需支出由中央统一核报，没有中央的支付命令，地方不得动用财政资金。随着经济形式的不断好转，我国的财政体制管理也在不断地发生着变化，1958年，在国家预算资金之外产生了预算外资金，主要用于机关事业单位为履行或代行政府职能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提取和安排使用的游离于国家一般预算以外的各种财政性资金所形成的收支。作为预算资金的有效补充，体现地方和部门在具体负责事项上的灵活性。随着预算外资金的产生，为了管理这部分资金，财政部门开始设立财政专户。

（二）财政专户随着预算外资金的迅速膨胀而逐步增多。改革开放后，“分灶吃饭”的财政体制使各级政府十分关注自身的财政状况，各级财政部门又集预算编制、执行于一身，外部对财政的监督力量有限，导致预算收支中出现大量的随意挤占、挖补、截留上级收入，随意支出、退库等问题。同时，国家经济体制调整后，预算外资金规模迅速膨胀,占预算收入的比重不断上升,1978年为30.69%，1981年为51.12%，1985年更高达76.32%，这一时期，各地化预算内为预算外资金的现象很普遍。随着预算外资金的不断增多，各种名目的财政专户也应运而生，财政专户管理出现较为混乱的局面。这种情况下，财税部门强烈要求人民银行加强国库管理、监督预算收支执行，人民银行经理国库制度由此产生。

（三）“国库单一账户”体系初步形成。1996年，国务院发布《关于加强预算外资金管理的决定》，全面启动“收支两条线管理”改革，从１９９７年１月１日起，中央部门和单位收取的行政事业性收费、基金和附加、集中收入等预算外资金，要上缴中央财政专户，实行“收支两条线”管理。2001年，国务院办公厅转发财政部关于深化收支两条线改革进一步加强财政管理意见的通知，取消各执收单位开设的各类预算外资金账户，改由财政部门按执收单位分别开设预算外资金财政汇缴专户，将各部门的预算外收入全部纳入财政专户管理，由财政部门统一管理。在实行“收支两条线”改革的同时，2001年，国务院办公厅公布了《财政国库管理制度改革方案》，提出建立以国库单一账户为基础、资金缴拨国库集中收付为主要形式的国库集中收付改革。预算单位的财政性资金逐步全部纳入国库单一账户管理。2005年，财政国库集中支付改革在全国逐步推广，财政专户作为国库单一账户体系的组成部分，形成了与国库账户同时并存的局面。

二、当前财政专户管理中存在的问题

（一）财政专户的开立不规范。近年来，随着财政管理体制的不断变化，每出台一个新政策、新项目，就要求设立一个专户，专款专用，造成财政专户过多过滥的问题。同时，因非税收入资金种类多、数额大，征收机关为方便单位和个人缴纳非税收入，往往指定多家商业银行和信用社代收非税收入，这样就必须在多家银行开立多个账户；有的项目受票据使用的制约，非开户行无法进行现金收缴业务，再加上单个机构难以完成收缴业务，有些非税收入还具有周期性、时效性的特点，如某市区有几十个中、小学校，近十万名学生的学费收入，全市有上千所学校，每年缴纳两次学费，要求在两、三天内完成收缴工作，单靠一个金融机构收缴是远远不够的。因此，财政部门就在多家金融机构开设代收专户，从而造成了财政账户开设过多。由于基本账户和专用账户的开立要受到诸多限制，财政部门就利用一般账户开户简便、不需要核准的特点，大量开立一般账户，造成一般账户管理比较混乱的问题。

（二）多头开户现象严重。从调查的情况来看，各级财政部门在各商业行、信用社均不同程度地存在多头开立专户的现象。一是同一性质的账户在多家商业银行机构开立。如有的财政局在当地的工行、农行、中行、建行、商业银行、农村合作银行开立同一性质的账户，资金分散在不同的商业银行；二是集中支付改革造成大量财政专户同时存在。如某市实行的是财政集中核算，所有预算单位均要到财政集中支付中心进行报账，集中支付改革时，集中支付中心为每个预算单位开立零余额账户，使用的户名均是“某市财政集中支付中心”，由于集中支付代理行较多，造成了大量“集中支付中心”的账户存在，这种同一户名的账户在各家商业银行竟有270多个。三是各种账户之间资金频繁往来。据对某商业银行的检查情况看，财政局在该行开立两个性质相同的专户，两个账户之间以及与行外其他财政专户之间经常使用转款的方式来回转移财政资金。上述问题的存在既不便于对各类财政资金的监督和管理，也容易诱发各类财政资金在各行、社之间频繁划转。

（三）乱用账户的问题普遍存在。由于一般账户的开立实行的是备案制度，不需要支付结算部门的核准，部分商业银行钻政策空子，为财政开立一般账户，用以核算财政收入，逃避人民银行账户监管。有的地方将财政专户作为其控制预算进程的工具，将预算资金从国库拨付到财政专户中，再通过专户拨给预算单位，形成明显的“第二国库”。这种做法在一定程度上逃避了国库对预算执行的监督，将预算资金按照自己的意愿进行分配，削弱了预算的严肃性和权威性。

（四）存在着一定的流动性风险。大量的财政专户的存在造成了巨额财政资金存放在商业银行。商业银行经营的性质决定了其具有一定的流动性风险，尤其是地方商业银行和信用社，抗风险的能力更低。这些地方性商业银行大都有地方政府出资兴建或有地方政府控股，因此，地方政府要求财政部门全力支持这些商业银行发展，造成了大量财政资金存放在地方性银行中，有些小银行的主要资金来源都是财政存款。这些小银行抗击风险的能力又最弱，一旦发生流动性风险，势必殃及财政资金。

三、财政专户管理混乱造成的严重影响及原因分析

多年来，由于大量财政专户的存在，管理比较混乱，对财政资金的集中使用，政府预算的顺利执行都造成了一定的影响，主要表现在以下几个方面。

一是分散了政府的财力。在我国长期处于社会主义初级阶段的情况下，国家的财力是有限的，只有集中起来使用，才能最大限度的发挥有限财力的作用。但由于财政专户的长期存在且管理比较混乱，造成了大量财政资金沉淀在财政专户中，与国库资金没法形成合力，影响了国家集中财力办大事情。如某市所辖5家县财政部门在商业银行共开设335个账户，平均开户数为71个；其中某县财政68个专户某日沉淀资金84亿元，同期国库库款余额仅为10亿元，脱离国库监督的财政资金数额非常之大。

二是加大了政府预算执行监管的难度。我国目前预算执行监督实行的是人大的事前监督、国库的事中监督和审计的事后监督。而这些监督措施的依托点都是存放在国库中的预算资金，对于大量存放在财政专户中的资金，这些监督都难于实施。有些财政部门正是看中了预算监督这个空白点，将大量的预算资金通过各种方式从国库转移出去，按照自己的意愿来花钱，有效地绕开了预算监督，使国家预算形同虚设，起不到应有的作用。

三是加剧了商业银行的过度竞争，为滋生腐败提供温床。没有监督的权力，必然会导致腐败。大量财政专户的存在，巨额财政资金游离于国库之外，成为了商业银行竞相追逐的对象，加剧了商业银行的过度竞争。有些商业银行为了获得这些财政存款，不择手段，采取种种措施进行公关，而手握这些财政资金的财政官员就成了公关的对象，腐败现象由此产生。这些行为助长了地方追逐短期利益行为，政府隐性债务难发现，还扰乱了金融市场的公平竞争，资金跑冒滴漏及腐败风险很大。

四是不利于货币政策的顺利实行。众所周知，财政资金是中央银行的法定存款，是实施货币政策的重要工具。但大量财政存款游离于中央银行存款体系之外，成为商业银行的存款，严重干扰了货币政策的顺利实施。由于商业银行追逐利润最大化的本性，这些财政存款必然会最大限度的投放出去，当中央银行要实施从紧的货币政策时，由于没法控制这部分存款，从而使货币政策的实施效果大打折扣。

造成当前财政专户过多、管理比较混乱的原因市多方面的，总结起来主要有以下几条。

一是制度原因。目前，对于财政专户的管理没有一部可供操作的法律法规。颁布于1985年的《国家金库条例》虽然明确规定人行国库部门对财政存款的开户及使用情况进行监督，但非常笼统，无可行性操作方案，相关违规处罚措施约束力弱。随着近几年财政国库管理制度改革的不断深化，有关国库监督的各项法规更是明显滞后于改革的步伐。

二是体制原因。对财政专户及各种专项资金缺乏强有力的监控，既有历史遗留问题的原因，更有机制问题的原因。目前我国的预算编制和预算执行均集中在财政部门，对于这种过于集中的权力缺乏明显的制约，从而使得财政部门可以根据自己的意愿来支配财政资金，而财政专户正是躲避有限监督的最好载体，因此，大量财政专户的存在就不难理解了。另外，地方政府处于自身利益的考虑，对财政专户的规范和清理没有给予充分关注，也导致财政部门弱化了对各种专户及专项资金的管理。

三是利益驱动。商业银行争抢财政资金资源导致预算专用账户增加。近年来，金融业发展较快，机构众多，竞争激烈，各行绩效考核压力大，财政资金成为各家金融机构争抢的肥肉，为平衡与各家金融机构的关系，财政部门管理的预算外资金和未实行直接缴库的税费收入、专项收入、罚没收入等，便均匀地洒向了各金融机构，导致财政部门预算专用账户大量增加。

四、加强财政专户资金管理的建议

（一）加强对预算单位账户和财政专户的监督。目前，由于对预算账户和财政专户的开立情况事先没有了解的渠道，国库监督只能起到事后监督的作用，不能真正发挥国库事中监督的作用。因此，建议实行预算账户和财政专户国库备案制度，对于已经开立的上述账户，要求财政部门到国库部门进行备案，对于新开立的预算账户和财政专户要求事先到国库进行备案，经国库部门同意方可开立使用。对于未经国库部门同意的财政专户，账户管理部门不予核准。对于不需账户管理部门核准的一般账户，国库部门可根据备案情况进行监控，没有进行备案的，拒绝向该账户拨款。

（二）加强部门间的协作。在我省部分中支开展的利用《账户管理系统》开展预算账户管理的做法非常成功，应该尽快进行推广。国库部门与支付结算部门应密切协作，制定相应的监管办法，明确各部门的职责分工、监管内容，并确保监管办法更具有实用性、科学性和可操作性。同时，国库部门还应该与人大、审计等部门密切合作，充分利用法律法规赋予的监督权力，发挥各自的优势，形成监管合力，共同根治财政专户过多，专户资金管理混乱这个顽疾，确保预算的顺利实施。

（三）深化国库管理制度改革。进一步完善相关法律法规，明确人行国库部门的监管权利。根据当前国库集中支付改革的实际情况，进一步完善《预算法》、《国家金库条例》及其实施细则等相关法规，明确国库部门对财政存款的开户及各种专项资金的监管地位、监管范围、监管权责以及违规处罚条款。

（四）逐步取消财政专户。人民银行经理国库有着天然的，不可取代的优势。国家花钱办了国库，让中央银行经理，履行相应职能；而财政又花大钱去找商业银行办理政府资金的收支，这不仅浪费国家行政成本，浪费有限的财政资源，也在道理上说不通。随着国库核算电子化程度的不断提高，尤其是国库直接支付财政补贴资金的成功实践，处于现代支付系统核心的中央银行更能够方便、快捷地为财政提供全方位服务。取消财政专户，建立有国库统一管理的单一账户的时机已越来越成熟，因此，将财政资金就要纳入国库管理是最好的选择。这样有利国家预算的顺利执行，不但可以确保资金安全，割断政府机关与商业银行之间的利益关系，而且可以实现资金的集成管理和集中监控，强化对政府机关的行政约束和监督力度。