摘要：在市场经济体系中，国有企业作为关键力量，其作用不可小觑。这些企业不仅历史悠久，而且在科研、能源、电力、通信、建筑及金融等多个领域均有广泛布局。在新的时代背景下，国有公司治理的现代化直接决定了其持续发展的能力，对提高运营效率和增强市场影响力具有重要作用。本文旨在探讨新时期国有企业治理的关键议题，分析传统治理模式中存在的问题，并讨论混合所有制改革的必要性及其实施路径。此外，还将识别当前治理过程中的挑战，并提出相应对策，以期为国有企业实现更加科学和高效的治理提供参考思路。

关键词：新时期；国企公司；治理；挑战

一、引言

国有企业在全球各国的经济架构中扮演着关键角色，其稳健性直接影响到国家的社会稳定。然而，近年来中国国企改革频繁陷入一个困境：管理过于严格便导致效率低下，管理放松则容易引发混乱。这一现象的根本原因可以归结为企业主管部门在企业职能定位上的不明确。

当前，深化国有企业改革已成为必然趋势和时代要求。从传统的企业管理向资本管理转变，推动国有企业与市场经济更好地衔接，明晰权责分配，通过渐进式的治理和改革，才是完善国企公司法人治理结构的根本路径。

二、新时期国企公司治理的重点

（一）保证国家所有权到位及不越位

国家所有权的有效实施意味着国家作为积极的所有者，必须在法律框架内履行一系列职责。这些职责包括：

1. 委派代表参与国企股东大会并行使投票权，确保国有资本的利益得到有效体现和保护。

2. 建立透明且完善的董事会提名程序，积极参与董事会的组建过程，以保障公司治理结构的合理性和有效性。

3. 通过国资委等机构对国企的实际运营情况进行监督与评价，同时保持与外部审计监察部门的沟通协作，确保企业的合规性及财务透明度。

4. 设计合理的高管薪酬激励机制，使之与企业长期发展战略相一致，从而吸引并留住优秀人才，促进企业的持续健康发展。

为了确保权力的高效行使，国家相关部门应当制定详尽的所有权政策。这一政策将明确国家作为国有企业所有者的总体目标及为实现这些目标所采取的具体管理与运营策略。

当前，国际上许多发达国家在国有企业的管理过程中，都对所有权的政策目标进行了清晰的说明。例如，北欧的瑞典将国家所有权的总目标设定为“为所有瑞典人创造价值”；而英国的股东执行委员会则致力于扮演明智且高效的股东角色，以确保实现可持续的正向持股回报，并能够随着时间的推移弥补资金成本。

确保国家所有权不超越其应有界限是至关重要的。这意味着，在政府制定的所有权政策框架内，政府部门不应随意介入国有企业的日常运营和管理活动。国有企业应在董事会的指导下拥有充分的管理权和运营自主权，国有资产管理部门如国资委等应尊重并维护国有企业董事会的独立性。2015年，经济合作与发展组织对《OECD国企公司治理指引》进行了修订，强调了政府部门需制定明确的所有权政策，包括国家所有权的总体目标、国家在企业治理中的角色定位、执行所有权政策的方式以及其他相关部门的职责分配。

（二）保证国企公司董事会的明确授权

自2004年起，国资委便针对国有独资企业启动了董事会试点项目，旨在推动这些企业的现代化治理结构转型。尽管有所进展，但在集团层面，部分国有企业仍未完全实现公司化改革的目标。对于那些已经建立企业董事会的中央企业而言，通过实践探索积累了宝贵的经验。

外部董事会制度的初步建立标志着企业在决策与执行层面的分离取得了实质性进步，有助于提高管理效率和透明度。其次，董事长与总经理职位的独立设置明确了两者各自的职责界限，促进了内部权力的有效制衡。此外，国企监事会制度的发展为监督董事会运作提供了机制保障，增强了对企业高层管理的约束力。

在取得上述成就的同时，也存在一些亟待解决的问题。例如，当前董事会建设缺乏针对不同类型国企特点的分类管理体系，导致采用统一的评价标准可能忽略了个体差异性，这不仅影响了评估的公平性，也使得董事会承担的受托责任难以得到有效履行。因此，未来需要进一步完善相关制度设计，确保各类国有企业能够根据自身特点得到更加合理、公正的管理和发展指导。

由于国有企业（国企）承担着多重职能，其运营模式不仅追求经济效益，还需履行政府赋予的公共服务职责。鉴于此，对不同功能定位的国企实施差异化管理是必要的，以期制定出与企业特性相契合的治理和评估标准。在这方面，挪威的经验提供了宝贵的借鉴。挪威政府将国企明确分类为四类：第一类专注于商业目标；第二类既具备商业目标又设在挪威本土；第三类同时追求商业与其他非商业目标；第四类则以实现产业政策为导向。基于这些分类，挪威政府制定了相应的所有权政策，并对外公开。这种策略的实施显著增强了国企的自主性，确保了决策与执行的有效分离，提高了董事会受托责任的执行效率，进而有效降低了时间成本。

（三）提升国企公司信息披露的透明度

在新时代背景下，加强国有企业的公司治理结构显得尤为重要，其中提升信息公开的透明度是一个关键环节。这不仅有助于确保国有资产的有效管理和增值，而且对于增强公众及监管机构的信任与支持至关重要。当前，我国正致力于优化国有企业的信息公开机制，以弥补现有体系中存在的不足，比如信息披露不够全面和及时的问题。借鉴国际上成功的案例可以发现，一个高效运行的企业离不开开放透明的信息环境。这样的环境能够促进社会各界包括媒体在内的广泛参与监督，同时也为全国人民代表大会更好地履行其作为所有者代表职责提供了条件。总之，通过持续改进和完善相关制度安排，我们可以期待国有企业在未来的发展道路上取得更加辉煌的成绩。

为了确保原则的有效实施，国有企业应当建立完善的内部审计流程和独立的外部审计机制，并使其会计审计标准与同行业上市公司保持一致。对于规模较大的国有企业，需按照严格的准则公开财务及非财务相关信息。此做法在国际上有成熟经验可循，例如挪威的贸易和工业领域国企每年都会向社会公布其所有权结构的年度报告，并根据企业类型详细说明预设目标、执行状况及财务状况等。这使得公众能够通过年报深入了解企业的运营情况，对我国国有企业的管理提供了有价值的借鉴。近年来，随着我国国有企业改革的不断深入，年报制度逐步得到落实和完善，相关法律法规也日益健全，这将有助于提高国有资产管理的透明度，为实现国有资产的保值增值奠定基础。

三、国企传统治理中存在的主要问题与国企混改的必要性

（一）国企传统治理过程中存在的问题分析

上市公司的治理结构通常由董事会、股东大会、监事会和管理层组成，这些机构依据法定权利与职责进行分工合作并相互制衡。然而，在国有企业（国企）中，治理结构的不完善成为一个显著问题。核心问题在于国有资产监督管理委员会（国资委）的过度集中权力，即无论是否为国资委控股，国企均需满足其监管要求，且大多数国企未按照现代企业治理模式实施二次投票机制。

尽管近年来国资委已逐步下放部分管理权限，但许多关键决策仍需经过多层审批流程，这反映出一股独大的现象并未得到根本改变。这种状况导致了国企在治理方面面临诸多挑战：一方面，由于治理结构不够健全，导致管理效率低下；另一方面，繁琐重复的手续以及过度依赖标准化流程也阻碍了创新与发展。

在治理结构方面，许多国有企业面临着所有权虚置的问题。由于国家既是投资者又是经营者，导致产权界定模糊。在内部控制人的选择上存在诸多问题，例如董事会缺乏独立性，董事长和总经理往往由同一人担任，部分董事同时兼任高级管理职务，这在企业评估时缺乏客观性和公正性。监事会虽然在一些国企中设立，但其职能并未得到充分发挥。主要表现为，监事会成员的专业知识储备不足，特别是在法务和财务方面对专业能力要求较高，很多监事并非相关专业背景，难以有效履行监督职责，从而削弱了监事会的独立性。在经理人层面，职业经理人在国有企业中较为稀缺，多数情况下由上级部门直接任命，这使得体制内的经理人缺乏市场竞争活力，短期行为更为普遍。

在公司治理结构中，关键组成部分包括决策机制、监督机制和激励机制。对于国有企业而言，其决策过程往往缺乏效率与灵活性，且存在较长的决策周期，导致独立董事会难以形成有效的决策，从而影响公司整体决议的质量。在监督方面，监事会的功能由于机构不完善和人员配置不足而受到限制，降低了监督的专业性和科学性。至于激励机制，国企经理人的目标多倾向于个人职业晋升，而非企业的长期发展，这种倾向可能会对企业的整体利益产生负面影响。

（二）新时期国有企业开展混改的必要性

自20世纪90年代起，相关部门便提出了旨在推动国有企业公司混合所有制改革的方案，并于1992年正式将民间资本引入其中。这一改革举措源于当时特定历史发展背景下的迫切需要。随着改革开放政策的不断深化和推进，我国的经济实现了蓬勃发展。然而，在这一过程中，公有制企业之间存在的不完全竞争关系逐渐暴露出一系列问题，导致公司管理与运营效率受到严重影响。

具体而言，公有制企业在活力上明显不足，组织架构相较于私营企业更为复杂和臃肿，权责不明确的问题尤为突出，这导致各部门之间经常出现推诿扯皮的现象。这种状况不仅影响了企业的决策效率，也制约了其发展速度和整体竞争力。因此，为了促进国有企业的长期可持续发展，必须对这些深层次问题进行深入剖析并采取有效措施加以解决。

国有企业混合所有制改革的核心目标并非仅仅为了多元化股权结构，而是旨在增强这些企业在市场竞争中的活力，构建符合现代企业治理结构的管理体系，进而提高其创新能力和竞争力。因此，这一改革被视为新时代背景下中国经济体制改革的关键组成部分。概括来说，推进国有企业混合所有制改革的必要性主要体现在以下三个方面：

国有企业若要实现产权明晰，关键在于推进混合所有制改革。在国企治理结构中，产权问题是核心，它直接决定了经营权和分配权的归属，以及企业的责任承担。传统国企的产权单一，名义上属于国家，实际上由特定部门代表人民进行管理和运营。这种模式下，国企与普通公民之间缺乏直接联系，导致管理上的诸多问题。混合所有制改革能够将单一产权转变为多元化产权结构，从而优化管理者选拔、决策制定和资源分配机制，避免责任不清、相互扯皮的现象，提升企业活力。

为了改善管理效率，国有企业同样需要实行混合所有制改革。由于其特殊性质，国企在经营自主权、投资决策及收益分配等方面往往受到政府干预。混改后，随着产权结构的多样化，必须建立一套新的国有资产监管体系，实现从传统的全面控制转向以资产监管为主的方式，更好地适应市场经济的发展要求。

民营企业的发展也需要借助于国企的混合所有制改革来拓展多元化扩张的机会。自改革开放以来，民企迅速成长，并已成为中国经济的重要组成部分。通过参与国企混改，民企不仅获得了更广阔的发展空间，也增强了自身的竞争力和影响力，对于促进就业稳定和技术革新具有重要意义。

四、新时期国企混改的实现路径

在当下，国有企业公司的产权制度要想实现混改，其路径主要有如下四个即企业的并购重组、改制上市、引入战略投资者以及员工持股计划等，具体分析如下：

（一）并购重组

企业并购是实现控制权转移的重要手段，通常包括纵向并购、横向并购和混合式并购三种主要方式。而企业重组则是对现有资源的重新规划，不涉及控制权的变更。通过非国有资本的收购，企业可以实现经济利润的最优化。例如，《关于深化国有企业改革的指导意见》推动了国企改革，促成了中国南车与中国北车的合并重组，提升了中国中车在全球市场的竞争力。这一合并不仅解决了技术上重复研发和恶性竞争的问题，还增强了双方的共同进步，产生了协同效应，打破了行业双寡头垄断的局面，提高了国际市场的影响力，使中车能够更专注于全球竞争。

国有企业在寻求公开市场融资时，通常采用三种主要途径：一是企业整体直接上市；二是通过其子公司独立上市；三是将部分资产整合注入已有的上市公司子公司中。这些策略不仅有助于国企改善内部管理机制，提升内控质量，还能促进治理体系的现代化，吸引更多社会资本参与，为公司的长远发展奠定坚实基础。

其中，改制上市模式是国企改革的关键步骤之一，它涉及将传统的所有权形式转变为股份制企业架构。这种转变使得国企能够符合资本市场的要求，建立更加稳定和高效的筹资渠道。同时，这也促进了所有权与经营权的明确分离，以及委托-代理关系的有效管理，从而优化资源配置并提高运营效率。

值得注意的是，改制上市是一个复杂且耗时的过程，对企业提出了较高的标准要求。尽管如此，这一转型对于完善国企的资本结构和治理框架、推动国有资产证券化进程、保障证券市场健康发展具有重要意义。

（二）引进战略投资者，即指引入具备雄厚资本、人才储备及先进科技能力的大型民企或外资企业集团。在遵循国家法律法规的前提下，这些集团与国有企业签订股份认购协议，进行长期战略投资。此类战略合作伙伴关系不仅稳固，还能使战略投资者深度参与国企的治理结构，从而将各自的优势资源融入国企，弥补其不足，增强企业的核心竞争力，激发市场活力。近年来，随着混合所有制改革的推进，许多国有企业成功引入了战略投资者，显著提升了运营效率和市场适应性。

（三）实施员工持股计划，旨在通过赋予员工公司股份的方式，增强其对企业的归属感和责任感，进而提高整体工作效率和企业竞争力。

近年来，员工持股计划作为一种制度安排逐渐普及，其核心理念在于通过股权转让实现企业所有权的共享。此模式旨在构建员工与企业管理层之间的稳定利益共同体，不仅增强了员工的归属感和主动性，还有效改善了企业内部的权力结构，避免了管理层权力过度集中的问题。此外，员工持股计划为国有企业的混合所有制改革提供了支持，并为企业引入更加先进的管理机制奠定了基础。

五、新时期国企公司治理面临的挑战与对策

在新时代背景下，我国国有企业（不包括金融企业）的财务状况显示：截至2020年，其总资产达到268.5万亿元，总负债为171.5万亿元，国有资本权益则为76.0万亿元。此外，全国范围内的国有金融企业资产总额高达323.2万亿元，负债总计288.6万亿元，形成的国有资产总量约为22.7万亿元。同时，全国行政与事业单位持有的国有资产总额为43.5万亿元，其中，行政单位拥有的资产总额为15.3万亿元，而事业单位则占据了28.2万亿元的资产规模。这些数据揭示了当前国有企业在资产结构、债务水平和净资产方面所面临的一系列挑战，要求进一步优化治理结构和提高管理效率以应对未来的不确定性和风险。

根据其他国家的实践证明，国有企业（SOE）的治理相较于私营企业展现出独特性和复杂性，这主要归因于国有产权的特性。在新时代背景下，国有企业在治理层面面临三大挑战：首先，如何在履行所有权职责的同时减少对企业运营的不当干预；其次，确保国有企业在以国有经济为主导的市场中公平竞争，并防止政府部门在行使监管职能时违反市场规则；最后，建立科学的问责机制，提高国有企业的透明度和公众信任度。

针对上述挑战，新时期国有企业治理优化的策略包括：

1. 制定国家所有权政策，明确国家所有权的目标和原则。

（1）制定并实施国家所有权政策主要承担着双重使命：首要任务是防止政府部门出现怠职现象，其次是通过政策法规的支撑，让社会大众能够对企业及其所有权执行机构实施有效的监督。在政策目标的设定上，国家所有权的政策目标可以细分为总体目标与具体目标。以欧美发达国家为例，北欧的瑞典国家所有权政策的总体目标是为企业所有者创造更大的价值；而英国相应政策的主旨在于扮演一个明智且有效的股东角色，确保政府持股能带来持续稳定的回报，并能随时间推移弥补所有成本。新西兰的国家所有权政策则分为四个主要目标：一是董事会需准确把握持股部长的期望；二是进行高效的标杆管理，以确保持股部长对国企的实际经营情况了然于心；三是制定一个符合企业自身发展的资本结构，确保资金的有效利用，并在财务方面有所约束；四是国企公司的注资请求必须符合其商业发展的需求。

建立科学的问责机制，作为国家所有权政策制定的首要步骤，要求对所有国有企业的受托责任进行明确界定。这不仅为构建有效的问责体系奠定了基础，也是确认企业承担公共服务及其他职责的前提。以加拿大邮政公司为例，其受托责任是在自负盈亏的基础上运营国内外邮政业务，以满足加拿大公民的需求，并致力于成为全球邮政行业的领导者，创造客户价值。

《指引》文件指出，国有企业通常需服务于社会公共利益及公共政策目标，这往往超越了常规行业标准。因此，当企业承担特殊义务或享受财政补贴时，必须向公众透明披露相关信息。此外，确保治理的专业性和有效性是实施问责制的关键，应采用透明的问责方式。

作为积极的股东，国有企业在履行职责时应遵循三个层次的要求。第一层次主要包括七个方面：首先，应派出代表参加股东大会并行使表决权；其次，建立公平透明的董事会提名程序，确保董事会的专业性和多元化；再次，明确受托责任和具体经营目标，如资本结构、财务指标和风险控制等，并实施有效的监督机制；第四，定期对国企绩效进行监督和评估，特别关注企业治理标准的遵守情况；第五，制定详细的信息披露政策，明确公开和适当披露的信息范围；第六，在法律允许的范围内与外部审计机构和国家监察部门保持联系；最后，设计有利于企业长期发展的薪酬体系，吸引和留住高素质人才。

第二层要求确保国有企业的有效治理，不仅要实现既定目标，还要力求超越这些目标。第三层要求在行使所有权时，必须坚持透明和问责的方式，以确保公平性。此外，提升信息披露的透明度和完善治理手段也是必要的。

在发达国家的经验中，国有企业的高效治理和运营离不开充分的信息披露。这不仅能够使公众更直观地了解国有企业的真实经营状态，还能增强媒体与公众对国企的监督力度，并确保全国人大能高效履行所有权职责。根据2015年修订的《OECD国有企业公司治理指引》，国企应遵循高标准透明度原则，建立科学的内部审计程序和独立的外部审计体系。此外，国企会计与审计标准应参照国内上市公司，尤其是大型国企需以更高标准披露包括财务和非财务信息。例如，可以借鉴挪威的《所有权年度报告》，通过年报形式透明化披露战略目标、执行情况及公司治理等信息，以便公众更好地理解国企的实际运作情况。

在当前深化国有企业改革的背景下，提升国企信息披露的透明度变得尤为关键。随着国企管理及运营报告制度的不断完善，公众对国企运营的监督权和知情权得到了更严格的落实，这有利于保障公共利益并增强国企的自律性。政府部门作为国有股权的代表机构，在确保所有权行使得当的同时避免过度干预，这对于推动国企改革进程和提高治理效率具有积极作用

六、结论

在新时代背景下，随着信息化的高速发展和全球经济竞争的加剧，国有企业为了在市场竞争中保持领先地位，必须深化改革并提升治理能力。在这一过程中，国企公司的治理成为了经济体制改革的核心任务。要实现这一目标，企业需要充分掌握资本结构，明确权责分配，并制定符合自身发展实际的治理策略。全程监督与持续激励是确保这些策略有效执行的关键。通过这些措施，国企公司能够更好地实现其治理目标，促进可持续发展。