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当前基层财政所预算资金绩效考核的难点
时间:2021-09-03 14:57:26    来源:www.xiandaishangye.cn    浏览次数:    杂志首页    我来说两句()

 :近年来,随着基层财政建设和财政职能范畴的扩大,基层财政所的任务逐年加重,职责范围不断扩大,管理服务对象不断扩大,其面临的问题也日益增多。这其中,基层财政预算资金绩效评估工作中存在的问题尤为突出。

关键词:基层财政;预算资金;绩效评估

中图分类号: F812.3文献识别代码: A文章编号:

通过调查了解到,目前,我国中央、省、市三级财政部门的绩效考核管理工作已进入常态化发展阶段,县财政一级绩效考核管理正处于试点阶段,街镇级财政所绩效评价管理工作还处于探索阶段,基层单位几乎鲜见。这说明基层财政所开展的绩效评估管理工作之难,笔者就现阶段开展预算资金绩效评价工作的难点具体梳理、归纳如下:

一、绩效评估理论研究不足,实践经验难以借鉴

根据相关资料显示,英国从20世纪70年代末起就开始对绩效评估进行研究,90年代中期以后,又建立了一套比较完善的绩效评估制度;加拿大在80年代初建立了绩效评估体系,90年代以后又确立了新的评价制度。此外,美国、澳大利亚等西方国家经过多年的探索,也较早地建立了一套相对完整的绩效评估体系。与西方发达国家相比,一方面,我国的绩效评估工作起步较晚,目前在绩效评估领域,特别是对基层财政预算资金绩效评价的理论研究还处于探索阶段,学术界对其评价标准、评价结果的应用等方面的研究还很少,文献十分缺乏。然而,尽管国外相关的研究文献和实践案例都比较成熟,而且中央和地方各级政府都曾有过对其实施,但由于工作性质和单位层次的不同等原因,目前还没有一套可行的绩效评价、管理模式供基层财政所参考。也就是说,现阶段基层财政所进行的预算资金绩效评价缺乏同级可借鉴的经验,其总体上还处于“摸着石头过河”的状态。

二、绩效管理缺乏强有力的法律支持,绩效考核难以开展

毫无疑问,强有力的法律支持是保证财政资金绩效评价制度化、常态化、规范化的重要保证和前提。因为我国预算绩效评估管理工作起步较晚,研究还不够深入,现有的法律法规层次不高,预算绩效管理工作缺乏完备的法律支持。在法律依据层面,尽管目前涉及绩效管理的法律条款主要分散在《预算法》中,但各条款都没有明确规定与“绩效评估”相关的业务规范。另外,虽然个别地方出台了绩效考核管理暂行办法和指导方针,但其法律效力仍然偏低,使基层财政所绩效评价工作无章可循,大大增加了绩效评价工作的实施难度。总之,现行财政预算绩效评价法制建设已不能满足公共财政框架下财政绩效评价工作的需要,国内相关法律法规均未明确规定其组织实施方案、具体操作规程、财政资金分配责任及使用效果效益责任追究等方面的内容,从而无法在法律层面和制度层面约束并保障基层财政预算资金绩效评价工作。

三、基层财政预算管理存在疏漏,绩效考核难以落实

(一)在预算资金分配方面存在“非既定”的可能性

目前镇街的财政收入分配中,一部分是实行“报账制”,另一部分是预算财政,财力受财政管理体制的影响。无论是“报账制”还是一级预算财政制镇街,其财力都存在“非既定”的可能性,进而给部门年初预算的执行和项目的实施带来一定影响。根据上海市杨浦区平凉街道“中小道路整治工程”的支出情况,该项目由市政部门负责实施,年初预算为200万元,但开展中期因受区级实际财力变动影响,故项目资金由年初安排的200万元核减为150万元。因此,该项目的进度或因预算资金的缩减而停滞不前;在启动时设定的绩效评价目标也已沦为纸上谈兵。可见,这类项目预算资金分配的“非既定”性,不仅会给项目工程保质保量的完成造成很大的影响,而且可能进一步导致项目后期绩效评价工作难以落实、推进。

(二)预算编制和观念的固化

由于大多数项目任务是正常的,在基层实际工作中,加上预算编制、执行人员的观念通常比较僵化,对预算管理的认识不足等因素,以致预算部门往往是按增量预算而不是零基预算法来“按部就班”。有些部门甚至会在去年预算经费的基础上“高估冒算”,人为地增加20%或更多。所以,即使后期财政对个别部门预算进行核减,其最终核准的数额也可以由预算部门的希冀控制。正因为受到部分预算单位这种观念的影响,使得预算编制逐渐成为一种“数字游戏”,预算经费编制缺乏科学、合理的依据。因此,预算责任主体这种预算观念、预算意识在很大程度上制约着基层财政所贯彻实施预算资金绩效评价的步伐。

(三)预算管理和绩效评价结合不足

通过调查发现,部分市区财政局在预算管理和绩效评价相结合上突出这两者,充分发挥两者的联系,有力地推动了预算绩效管理改革,具有一定的借鉴意义。比如:苏州市金财工程将预算绩效管理的操作程序优化为“苏州市财政局统一门户系统”,在严格遵循预算编制“二上二下”原则的前提下,将绩效管理和预算编制充分结合,在财政信息系统中实行绩效目标的编制、申报、审核、审批,及时反馈自评价、再评价、跟踪管理,以及专家评审意见、评价报告等内容,实现预算绩效管理全过程控制。另一种是:佛山市南海区财政局于2007年引进预算编制与绩效管理相结合的信息化系统,实现了绩效评估报告的共享,发挥了绩效评估结果的效用。另外,本系统具有自动审核、专家在线评价、数据统计、实时数据共享等功能,极大地提高了办公效率,有力地促进了预算资金绩效评价工作的开展。然而,据调查,由于当前基层财政信息化建设的不完善以及人为的主观因素的影响,镇街财务所鲜有引入预算管理、绩效评价联动的信息化系统,二者的非充分结合在一定程度上制约了预算资金绩效评价工作的落实。

四、绩效评估体系建设不完善,绩效评估难以推进

(一)社会参与评估机制不健全

在广东省佛山市南海区财政局的指导下,以“中国式”预算绩效管理为例,通过主动邀请、公开征集、推荐、推荐等方式,对相关行业具有丰富知识的专家进行筛选,建立了绩效评估专家库。目前,专家库已由区内财政部门联合使用,资源共享,已形成一个由100多人组成的、集技术专家和政策专家组成的跨学科评审队伍,为绩效评价工作的高效推进提供了保障。虽然基层财政所也大力提倡引进第三方评估机构、专家,但由于在基层开展绩效评估工作时,重视程度不高,第三方参评力量不足,基层财政所与第三方专业评估机构沟通渠道受限等因素影响,导致基层财政所采用的评估方式不够重视,无法真正反映群众意见。

(二)评估指标构成不全面

财政预算资金绩效评价指标既是标准依据,也是衡量资金绩效的关键。对于资金绩效评价指标体系的构建,各地区基层财政所相对还处于自主探索、自我完善的阶段。目前尚无一套完整、严谨的指标体系,在数据分析的前提下建立起来。从现行基层财政预算资金绩效评价指标的设置来看,基本是单一性和平面化的,即考核定性指标多,量化指标少,无法科学、有效地反映基层财政预算资金绩效,难以较为公正地比较衡量不同项目、不同部门的绩效。例如:有些考核项目只设定财务指标,没有设定具体的业务指标,有的只设定历史指标,而忽视未来价值;还有的没有对社会、生态、环境等可持续发展进行评价。因而,指标体系不完善、评估标准不健全等因素也会阻碍基层单位绩效评估工作的有序开展。

(三)不适当的绩效评价模式

另一方面,由于受技术和预算单位人员的业务能力等限制,目前基层单位预算资金绩效评价方法比较单一,大多仍在采用成本效益、因素分析等传统评价方式,多数基层单位预算资金绩效评价只针对短期效益,多采用成本效益、因素分析等评价方法。而另一方面,从基层部门目前的个别项目绩效考核模式来看,它仍然偏重形式、轻实质的管理,存在为考核而考核之嫌,从而影响绩效评价的效用。例如,公益创投项目中期绩效考核只根据项目评估总结报告,以及没有设置诸如服务满意度、投入产出比等要素的中期评估评分表,以至该项目的绩效评价工作结果缺乏全面性。而根据调研结果,生态补偿专项资金绩效评估则引入了平衡计分卡这一新型考核模式,在启动之初,就充分设置了服务对象、投入成效、战略规划(经济、环境、社会、可持续性)等多个方面的考核项目,充分设置了服务目标、投入效果、战略目标、投资效果等方面的新指标,并充分设置了评价指标的定量与定性指标,综合考虑了项目投入效果、目标和长期绩效等方面的新指标。

五、机构队伍建设不到位绩效考核实施合力难以形成

预算内资金绩效评估工作因其工作量大、范围广、经费规模大、专业性强等特点,其有序开展离不开高素质的专业队伍。但就目前而言,国内悉知预算绩效管理人员总体上比较匮乏,相关队伍建设还不够完善,而在基层从事预算绩效管理的复合型人员则更少。据悉,一方面,目前基层财务所和新进人员中,专业结构一般以财政学、会计学、经济学等为主,统计工程学、管理学类人员较少,其现有财务管理人员结构单一,从事预测分析论证研究的专业人员较少,人员素质和知识结构都难以适应绩效评价的新要求。同时,部分镇街部门人员及责任主体绩效概念模糊,资金使用目标不明确,预算编制、执行意识淡薄,基层绩效管理理念难以提升,各部门之间无法有效配合绩效评价工作。另外,各负责部门在活动结束后,也没有及时收集到党员干部相关意见的反馈情况,以至项目实施效果与专项资金申请的初衷背道而驰,预算资金绩效评价工作的实施过程中出现了一些问题。

 

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