关于加强政府集中采购财务监督的思考
发布时间：2022-05-25 点击：
发布：《现代商业》杂志社
摘要：随着我国改革开放的深入和市场经济运行的日益完善，政府集中采购的相关问题和支撑理论日益成为当前财政研究的一个热点。如何在采购过程中充分发挥财务监督的作用，当前采购过程中存在哪些监督问题，都是我们需要探讨的方面。本文从实际出发，分析了财政监督对政府集中采购的意义，指出了存在的问题，并提出了相应的措施。
关键词:政府；集中采购；金融监管；
政府集中采购是“阳光下的交易”，政府集中采购制度是政府采购的规范化、具体化、制度化。政府集中采购强调的是制度而不是采购，政府集中采购的意义在于规范，而规范有赖于有效的财务监管。集中采购制度改革就是要找到一种低成本、高效率、能实施监管的政府采购方式或机制，并使之法制化、规范化。改革的目的不仅仅是为了统一和节约，更是为了探索一种有效的监管模式。规范和完善政府集中采购制度离不开监督和约束机制。如果集中采购的监督约束机制薄弱或虚构，那么集中采购制度将是不规范和低效的，也难以保证政府集中采购的健康和有效。集中采购需要一套强有力的监督和约束机制。
一、政府集中采购财务监督的现实意义
我国政府顺应时代潮流，根据当前国情，为了保证政府在市场经济的浪潮中稳步前进，杜绝政府采购过程中的违法行为，充分发挥集中采购能够形成规模、降低成本、提高质量的特点。在国务院的领导和推动下，我们提前布局，勇于探索。部署和研究了政府集中采购制度的相关理论，并开始推进和完善相关制度建设。目前，这样的观点非常普遍:解决政府采购过程中的价格、质量、回扣、腐败等一系列问题的关键是信息公开，即让政府将采购信息向社会公布，并收集订单，形成规模，这样才能解决上述问题。但实际情况是这样吗？众所周知，政府集中采购并不是一件新鲜事。上个世纪，政府开始应用集中采购来降低成本。但在工程建设、设备更新、后勤保障等一些集中采购项目的实施中，腐败和回扣现象依然屡禁不止。因此，集中采购本身并不是解决上述问题的灵丹妙药。我们可以预见，如果政府大规模进行公开招标采购，隐藏在政府机构中的蛀虫们很可能会借助公开招标这种金字招牌，私下进行各种幕后交易，为自己谋取私利，从而损害国家利益。因此，研究集中采购理论，改革集中采购制度，就是寻求能够降低成本、提高效率、形成有效监督、保护国家利益的集中采购解决方案。根据目前的情况，探索这一解决方案的关键是如何有效地监督采购行为。权力不受监督制约，就会走向深渊。强有力的监督制度不仅是政府集中采购制度的规范，也是政府集中采购制度有效实施的保障。如果没有完善有力的监督机制与集中采购制度相匹配，政府集中采购领域就会成为滋生腐败等违法犯罪的温床。因此，对政府集中采购进行监管势在必行。
二、当前政府集中采购过程中存在的问题
(一)预算管理薄弱
集中采购需要预算编制，编制要符合规定，纳入编制，要求细致，强调完整。由于各级地方政府需求不一致，层级不一，年初的编制很难达到要求。第二，业务部门在做预算时往往只关注常规办公用品和常规储备。为了赶时间，他们忽略了一些特殊项目需要的材料，导致后期实际采购与预算相差甚远；这也给采购预算的编制带来了一定的困难。第三，预算的编制需要专业性很高的专业人士。目前政府部门的财务人员往往由于缺乏专业知识，对编制要求不高，过于粗放，导致支出项目安排过于笼统，账目不清。这也大大削弱了预算的实用性和可操作性。在实际采购中，很容易随意改变金额和资金用途，资金去向不明和挪用公款的行为也容易导致超支，影响政府全年的财政安排。
(二)法律法规不够完善，对一些购买行为的监管处于“空白地带”
《政府采购法》规定，各级人民政府财政部门是监督管理部门，监察、审计部门也依法享有相应的监督管理职责。但是，政府采购相关法律中没有对监管主体的职责和义务作出规定，导致政府采购监管权力虚化。同时，人大还应依法享有监督管理财政资金使用的职能。然而，《政府采购法》等法律法规并未明确其监督地位，导致监督主体缺位。现行政府采购监管工作缺乏配套的实施细则和管理办法，如非招标采购管理办法、供应商管理制度、政府采购回避制度、集中采购目录中有特殊要求的项目自行采购审批制度等。但地方政府的意见、通知等地方性制度措施有一定的局限性。在具体操作过程中，采购人员缺乏统一的把握，使操作具有随意性，影响了监管工作的规范性，容易引发质疑和纠纷。缺乏问责法律法规，对政府采购监督检查中发现的问题缺乏强有力的问责手段，特别是对一些“违法不究”的行为。因为没有相应的处罚标准和法律法规依据，很难追究当事人的责任，只能提醒或者给予警告。“违法”行为成本低，对当事人影响不大。
(三)监管部门履职不够，政府采购中的寻租现象依然存在。
《政府采购法》第六十七条明确规定:“依照法律、行政法规的规定对政府采购负有行政监督职责的政府有关部门，应当按照职责分工，加强对政府采购活动的监督。”由于这种说法比较笼统，造成财政、审计、纪检、监察等相关部门想管，又不想管，监管不力的问题比较突出。一些供应商为获得供应特权或合同，向采购人、市政府采购中心工作人员、评标委员会成员、竞争性谈判小组成员、询价小组成员行贿或采取其他不正当手段，以中标或成交，形成权钱交易，失去政府采购的公正性；个别财政部门工作人员为了拉关系、送人情，给一些采购项目写条子、打招呼、表示好感，进行行政干预，使采购招投标过程流于形式，影响政府采购中心的社会公信力。
三、加强政府集中采购财务监督的具体措施
(一)加强预算监控。
根据采购工作实际，要充分发挥结算中心直接参与采购和一线检查监督的职能。预算和结算部门共同实施采购计划审核，将事后监督前移至采购活动事前监督，在事业单位组织采购前把住关口，从源头上堵塞漏洞，将采购计划提交预算部门审核、结算中心审核。其中，集中采购由采购部门提交财务部门审核；对于零星采购，应编制月度采购计划。经事业单位领导批准后，报财政部门审批年度预算。财务部门应将采购计划与批准的支出计划进行核对。年度预算批准后，采购计划应与年度预算进行核对。如果资金安排得当，采购内容一致，可以组织采购。资金安排不当或采购内容不一致的，不得组织采购结算和报销。采购时发票、采购合同、验收报告、固定资产增加报告等。必须附上经审计的采购计划。没有采购计划或实际采购与计划不符的，不予结算和报销。
(二)扩大监管范围，加强全过程监控。
财政部门有必要将对采购活动的局部监管扩大到整体监管。第一，参与集中采购的全过程。集中采购的特点是任务重、规模大、环节多、采购方式多样、采购次数少。需要财务部门参与全过程监管时，要指派专人参与市场调研、业务考察、招标谈判、合同签订、货物验收等所有采购过程。通过参与采购过程，提出合理化建议，达到监督的目的。二是零星采购要严格办理。一般零星采购规模小、数量大、流程简单、采购频繁，财务部门没有条件和必要全程参与。但是，了解和掌握采购流程的目的可以通过复习采购程序来达到。在结算报销过程中，要认真审核采购审批文件、采购计划、采购合同、采购发票、验收报告等资料，实现对零星采购的有效监管。
(三)提高监管水平，加强效益监控。
财务监督作为一种经济监督，不仅要对采购资金的全过程进行监督，还要对物资采购的质量和效益进行跟踪监督，提高监督水平。政府集中采购，资金支付结算时，采购发票必须经办人和检验员签字，采购责任在个人；资产增加登记时，增加报告必须有保管使用人签字，保管责任在人；货物到期毁损或报废时，资产减少报告必须由事业单位领导审批，审批责任在人。对于大型物资的集中采购，除采购、验收、保管和审批外，采购资金的支付和结算应分期进行，以跟踪和监督物资采购的质量和效率，提高采购资金的使用效率。
参考文献：
[1]刘佳.谈政府集中采购模式下政府集中采购机构与招标代理中介机构的利与弊[J].企业科技与发展，2012（14）
[2]张定安，刘杰.我国政府集中采购体制对采购绩效的影响[J].行政论坛，2015（2）
关键词:政府；集中采购；金融监管；
政府集中采购是“阳光下的交易”，政府集中采购制度是政府采购的规范化、具体化、制度化。政府集中采购强调的是制度而不是采购，政府集中采购的意义在于规范，而规范有赖于有效的财务监管。集中采购制度改革就是要找到一种低成本、高效率、能实施监管的政府采购方式或机制，并使之法制化、规范化。改革的目的不仅仅是为了统一和节约，更是为了探索一种有效的监管模式。规范和完善政府集中采购制度离不开监督和约束机制。如果集中采购的监督约束机制薄弱或虚构，那么集中采购制度将是不规范和低效的，也难以保证政府集中采购的健康和有效。集中采购需要一套强有力的监督和约束机制。
一、政府集中采购财务监督的现实意义
我国政府顺应时代潮流，根据当前国情，为了保证政府在市场经济的浪潮中稳步前进，杜绝政府采购过程中的违法行为，充分发挥集中采购能够形成规模、降低成本、提高质量的特点。在国务院的领导和推动下，我们提前布局，勇于探索。部署和研究了政府集中采购制度的相关理论，并开始推进和完善相关制度建设。目前，这样的观点非常普遍:解决政府采购过程中的价格、质量、回扣、腐败等一系列问题的关键是信息公开，即让政府将采购信息向社会公布，并收集订单，形成规模，这样才能解决上述问题。但实际情况是这样吗？众所周知，政府集中采购并不是一件新鲜事。上个世纪，政府开始应用集中采购来降低成本。但在工程建设、设备更新、后勤保障等一些集中采购项目的实施中，腐败和回扣现象依然屡禁不止。因此，集中采购本身并不是解决上述问题的灵丹妙药。我们可以预见，如果政府大规模进行公开招标采购，隐藏在政府机构中的蛀虫们很可能会借助公开招标这种金字招牌，私下进行各种幕后交易，为自己谋取私利，从而损害国家利益。因此，研究集中采购理论，改革集中采购制度，就是寻求能够降低成本、提高效率、形成有效监督、保护国家利益的集中采购解决方案。根据目前的情况，探索这一解决方案的关键是如何有效地监督采购行为。权力不受监督制约，就会走向深渊。强有力的监督制度不仅是政府集中采购制度的规范，也是政府集中采购制度有效实施的保障。如果没有完善有力的监督机制与集中采购制度相匹配，政府集中采购领域就会成为滋生腐败等违法犯罪的温床。因此，对政府集中采购进行监管势在必行。
二、当前政府集中采购过程中存在的问题
(一)预算管理薄弱
集中采购需要预算编制，编制要符合规定，纳入编制，要求细致，强调完整。由于各级地方政府需求不一致，层级不一，年初的编制很难达到要求。第二，业务部门在做预算时往往只关注常规办公用品和常规储备。为了赶时间，他们忽略了一些特殊项目需要的材料，导致后期实际采购与预算相差甚远；这也给采购预算的编制带来了一定的困难。第三，预算的编制需要专业性很高的专业人士。目前政府部门的财务人员往往由于缺乏专业知识，对编制要求不高，过于粗放，导致支出项目安排过于笼统，账目不清。这也大大削弱了预算的实用性和可操作性。在实际采购中，很容易随意改变金额和资金用途，资金去向不明和挪用公款的行为也容易导致超支，影响政府全年的财政安排。
(二)法律法规不够完善，对一些购买行为的监管处于“空白地带”
《政府采购法》规定，各级人民政府财政部门是监督管理部门，监察、审计部门也依法享有相应的监督管理职责。但是，政府采购相关法律中没有对监管主体的职责和义务作出规定，导致政府采购监管权力虚化。同时，人大还应依法享有监督管理财政资金使用的职能。然而，《政府采购法》等法律法规并未明确其监督地位，导致监督主体缺位。现行政府采购监管工作缺乏配套的实施细则和管理办法，如非招标采购管理办法、供应商管理制度、政府采购回避制度、集中采购目录中有特殊要求的项目自行采购审批制度等。但地方政府的意见、通知等地方性制度措施有一定的局限性。在具体操作过程中，采购人员缺乏统一的把握，使操作具有随意性，影响了监管工作的规范性，容易引发质疑和纠纷。缺乏问责法律法规，对政府采购监督检查中发现的问题缺乏强有力的问责手段，特别是对一些“违法不究”的行为。因为没有相应的处罚标准和法律法规依据，很难追究当事人的责任，只能提醒或者给予警告。“违法”行为成本低，对当事人影响不大。
(三)监管部门履职不够，政府采购中的寻租现象依然存在。
《政府采购法》第六十七条明确规定:“依照法律、行政法规的规定对政府采购负有行政监督职责的政府有关部门，应当按照职责分工，加强对政府采购活动的监督。”由于这种说法比较笼统，造成财政、审计、纪检、监察等相关部门想管，又不想管，监管不力的问题比较突出。一些供应商为获得供应特权或合同，向采购人、市政府采购中心工作人员、评标委员会成员、竞争性谈判小组成员、询价小组成员行贿或采取其他不正当手段，以中标或成交，形成权钱交易，失去政府采购的公正性；个别财政部门工作人员为了拉关系、送人情，给一些采购项目写条子、打招呼、表示好感，进行行政干预，使采购招投标过程流于形式，影响政府采购中心的社会公信力。
三、加强政府集中采购财务监督的具体措施
(一)加强预算监控。
根据采购工作实际，要充分发挥结算中心直接参与采购和一线检查监督的职能。预算和结算部门共同实施采购计划审核，将事后监督前移至采购活动事前监督，在事业单位组织采购前把住关口，从源头上堵塞漏洞，将采购计划提交预算部门审核、结算中心审核。其中，集中采购由采购部门提交财务部门审核；对于零星采购，应编制月度采购计划。经事业单位领导批准后，报财政部门审批年度预算。财务部门应将采购计划与批准的支出计划进行核对。年度预算批准后，采购计划应与年度预算进行核对。如果资金安排得当，采购内容一致，可以组织采购。资金安排不当或采购内容不一致的，不得组织采购结算和报销。采购时发票、采购合同、验收报告、固定资产增加报告等。必须附上经审计的采购计划。没有采购计划或实际采购与计划不符的，不予结算和报销。
(二)扩大监管范围，加强全过程监控。
财政部门有必要将对采购活动的局部监管扩大到整体监管。第一，参与集中采购的全过程。集中采购的特点是任务重、规模大、环节多、采购方式多样、采购次数少。需要财务部门参与全过程监管时，要指派专人参与市场调研、业务考察、招标谈判、合同签订、货物验收等所有采购过程。通过参与采购过程，提出合理化建议，达到监督的目的。二是零星采购要严格办理。一般零星采购规模小、数量大、流程简单、采购频繁，财务部门没有条件和必要全程参与。但是，了解和掌握采购流程的目的可以通过复习采购程序来达到。在结算报销过程中，要认真审核采购审批文件、采购计划、采购合同、采购发票、验收报告等资料，实现对零星采购的有效监管。
(三)提高监管水平，加强效益监控。
财务监督作为一种经济监督，不仅要对采购资金的全过程进行监督，还要对物资采购的质量和效益进行跟踪监督，提高监督水平。政府集中采购，资金支付结算时，采购发票必须经办人和检验员签字，采购责任在个人；资产增加登记时，增加报告必须有保管使用人签字，保管责任在人；货物到期毁损或报废时，资产减少报告必须由事业单位领导审批，审批责任在人。对于大型物资的集中采购，除采购、验收、保管和审批外，采购资金的支付和结算应分期进行，以跟踪和监督物资采购的质量和效率，提高采购资金的使用效率。
参考文献：
[1]刘佳.谈政府集中采购模式下政府集中采购机构与招标代理中介机构的利与弊[J].企业科技与发展，2012（14）
[2]张定安，刘杰.我国政府集中采购体制对采购绩效的影响[J].行政论坛，2015（2）
