摘要：在乡村振兴战略深入推进与数字金融快速发展的背景下，构建科学完善的普惠金融指标体系，精准研判区域间普惠金融发展差异，是推动普惠金融高质量发展、缩小区域发展差距的核心任务。系统研究普惠金融指标体系的构建逻辑与区域差异特征，有助于明确普惠金融发展的薄弱环节，优化区域普惠金融资源配置，提升普惠金融服务的覆盖面与可得性。本文基于普惠金融发展的核心内涵，构建贴合我国区域发展实际的普惠金融指标体系，选取东中西部代表性区域开展差异比较，分析区域发展失衡的核心原因，并提出针对性优化建议，为推动各区域普惠金融协同发展提供参考。

关键词：普惠金融；指标体系；区域差异；资源配置；协同发展

中图分类号：F832.3;F127

一、绪论

随着我国金融改革的不断深化，普惠金融已成为助力共同富裕、破解区域发展不平衡问题的重要抓手。普惠金融以“普及性、公平性、可持续性”为核心，旨在为社会各阶层尤其是弱势群体、欠发达地区提供便捷、低成本的金融服务，打通金融服务“最后一公里”。当前，我国普惠金融发展已取得阶段性成效，但受区域经济基础、金融资源分布、政策支持力度等多重因素影响，东中西部地区普惠金融发展呈现明显的不均衡态势，部分地区仍存在服务覆盖面不足、服务质量不高、融资成本偏高等问题。

构建科学合理的普惠金融指标体系，是量化评估普惠金融发展水平、分析区域差异、制定针对性发展政策的基础。合理的指标体系能够全面反映普惠金融的发展现状，精准捕捉发展中的薄弱环节；而深入分析区域差异，能够明确各区域的比较优势与短板，为优化普惠金融发展策略提供依据。因此，如何构建贴合我国实际的普惠金融指标体系，厘清区域间普惠金融发展的差异及成因，推动普惠金融区域协同发展，成为当前金融领域研究的重点课题。

二、普惠金融发展及指标体系构建概述

普惠金融的发展是一个系统性工程，涉及金融服务的可得性、使用情况、服务质量三个核心维度，其发展水平受经济发展水平、金融基础设施、政策支持、人口结构等多种因素影响。从发展实践来看，普惠金融的核心目标是实现“人人享有平等的金融服务”，其发展成效需要通过一套科学的指标体系进行量化衡量，而指标体系的构建需遵循全面性、科学性、可操作性、针对性的原则，既要覆盖普惠金融发展的核心环节，又要贴合我国区域发展的实际情况，确保指标数据易于获取、计算方法简洁可行。

当前，我国普惠金融指标体系的构建仍处于不断完善阶段，现有指标多聚焦于金融服务的覆盖面与使用情况，对服务质量、可持续性等维度的考量不够全面，且缺乏针对不同区域发展特点的差异化指标设计。部分地区在构建区域普惠金融指标体系时，盲目照搬全国统一标准，未充分结合本区域的经济基础、产业结构、人口特征等实际情况，导致指标体系缺乏针对性，无法准确反映区域普惠金融发展的真实水平。

此外，区域间普惠金融发展差异的形成，既与区域经济发展水平的先天差距有关，也与金融资源配置失衡、政策支持力度不均、金融基础设施建设滞后等后天因素密切相关。东部地区经济发达、金融资源丰富、基础设施完善，普惠金融发展起步早、水平高；而中西部地区经济基础薄弱、金融资源匮乏、基础设施滞后，普惠金融发展面临诸多制约，区域间的发展差距逐步扩大，不利于普惠金融高质量发展目标的实现。

三、普惠金融指标体系构建及区域差异实证分析

3.1 普惠金融指标体系构建

结合普惠金融发展的核心内涵与我国区域发展实际，遵循全面性、科学性、可操作性原则，构建包含3个一级指标、8个二级指标、22个三级指标的普惠金融指标体系，覆盖可得性、使用情况、服务质量三个核心维度，具体指标设计如下：

一级指标“可得性”，主要反映金融服务的覆盖范围，包含3个二级指标：金融机构覆盖度、金融基础设施完善度、服务触达便捷度；每个二级指标下设置具体三级指标，如每万人拥有银行网点数量、每乡镇拥有助农取款点数量、数字支付服务覆盖率等。

一级指标“使用情况”，主要反映普惠金融服务的实际利用水平，包含3个二级指标：信贷服务使用、支付服务使用、保险服务使用；三级指标包括普惠小微贷款覆盖率、农村居民数字支付使用率、农业保险覆盖率等。

一级指标“服务质量”，主要反映普惠金融服务的可持续性与便捷性，包含2个二级指标：服务效率、服务成本；三级指标包括普惠贷款审批时限、普惠小微贷款平均利率、金融服务投诉率等。

指标权重采用层次分析法确定，通过邀请金融领域专家、从业人员对各指标的重要性进行打分，结合一致性检验，最终确定各指标的权重，确保指标体系的科学性与合理性。指标数据主要来源于各地区金融运行报告、统计年鉴、中国人民银行分支机构公开数据及问卷调查数据，确保数据的真实性与可靠性。

3.2 研究区域选取及数据来源

选取我国东部、中部、西部三个区域的代表性省份作为研究对象，其中东部地区选取江苏、浙江、广东3省，中部地区选取河南、湖北、湖南3省，西部地区选取四川、贵州、甘肃3省，涵盖经济发达地区、中等发达地区与欠发达地区，能够充分反映我国普惠金融区域发展的整体差异。

研究数据选取2021—2023年的年度数据，主要来源于各省份统计年鉴、中国人民银行各分支机构年度报告、银保监会区域监管报告，以及部分金融机构公开数据和问卷调查结果。其中，问卷调查覆盖各省份农村地区、城镇低收入群体、小微企业等普惠金融重点服务对象，共发放问卷1200份，回收有效问卷1128份，有效回收率94%，为指标数据的补充完善提供了支撑。

3.3 区域普惠金融发展水平及差异分析

根据构建的普惠金融指标体系，采用综合评分法对各省份2021—2023年普惠金融发展水平进行量化计算，综合得分越高，表明普惠金融发展水平越高，具体得分情况如表1所示。

表1 东中西部代表性省份2021—2023年普惠金融发展综合得分表

从表1可以看出，我国普惠金融发展水平呈现明显的区域梯度特征，东部地区普惠金融发展水平显著高于中部和西部地区，中部地区高于西部地区，且区域间差距呈现逐步缩小的趋势，但整体差距依然明显。

从区域内部来看，东部地区各省份普惠金融发展水平相对均衡，三年平均得分均在83分以上，其中浙江省得分最高，达到85.14分，主要得益于其发达的数字金融产业、完善的金融基础设施和充足的金融资源；中部地区各省份得分在73—75分之间，发展水平较为接近，其中湖北省得分最高，得益于其区位优势和政策支持；西部地区各省份得分在65—71分之间，差距相对较大，四川省得分最高，甘肃得分最低，反映出西部地区内部普惠金融发展也存在不均衡现象。

从各维度得分来看，可得性维度上，东部地区每万人拥有银行网点数量达到2.8个，较长中部地区的2.1个、西部地区的1.5个显著偏高，数字支付服务覆盖率达到91.2%，较长中部地区的80.5%、西部地区的72.3%高出较多，体现出东部地区金融基础设施的优势；使用情况维度上，东部地区普惠小微贷款覆盖率达到68.3%，农业保险覆盖率达到82.5%，均显著高于中部和西部地区；服务质量维度上，东部地区普惠贷款审批时限平均为3.2天，普惠小微贷款平均利率为4.8%，服务效率和成本控制均优于中部和西部地区。

3.4 区域普惠金融发展差异的核心问题

3.4.1 金融资源配置失衡，区域分布不均

金融资源的区域分布不均是导致普惠金融区域差异的核心原因之一。东部地区经济发达，金融机构集聚度高，各类金融资源（资金、人才、技术）充足，能够为普惠金融发展提供有力支撑；而中西部地区经济基础薄弱，金融机构数量少、规模小，金融资源外流现象突出，资金供给不足，难以满足普惠金融重点服务对象的需求。

从信贷资源来看，2023年东部地区普惠小微贷款余额达到9.8万亿元，占全国普惠小微贷款余额的52.3%，而中部地区为4.2万亿元，占比22.1%，西部地区为3.8万亿元，占比20.1%，东部地区信贷资源供给量远超中西部地区。同时，东部地区金融机构的服务能力更强，能够提供多元化的普惠金融产品和服务，而中西部地区金融机构服务能力有限，产品和服务较为单一，难以满足不同群体的差异化需求。表2为2023年各区域普惠金融核心资源配置情况。

表2 2023年东中西部地区普惠金融核心资源配置情况表

此外，金融人才的区域分布不均也加剧了普惠金融区域差异。东部地区金融人才集聚，从业人员专业素质高，能够为普惠金融发展提供专业支撑；而中西部地区金融人才匮乏，从业人员专业能力不足，难以适应普惠金融多元化、精细化发展的需求，导致服务质量不高。

3.4.2 金融基础设施建设滞后，服务触达不足

金融基础设施是普惠金融发展的重要支撑，而中西部地区金融基础设施建设滞后，成为制约普惠金融发展的重要瓶颈。从物理基础设施来看，中西部地区农村地区、偏远山区银行网点、助农取款点数量不足，部分地区存在“取款难、转账难”的问题；从数字基础设施来看，中西部地区农村地区网络覆盖率较低，数字支付、线上信贷等便捷服务的触达率不高，老年人、农村居民等群体难以有效使用数字金融服务。

问卷调查结果显示，西部地区农村居民数字支付使用率仅为68.3%，较长东部地区的92.5%、中部地区的81.2%差距明显；西部地区60岁及以上老年人数字金融服务使用率仅为52.7%，远低于东部地区的83.1%和中部地区的69.4%。同时，中西部地区信用体系建设不完善，信用信息覆盖面不足，部分小微企业、农村居民缺乏有效信用记录，导致金融机构难以准确评估其信用状况，信贷准入门槛偏高，制约了普惠金融服务的普及。

以贵州省为例，其农村地区每万人拥有助农取款点数量仅为1.2个，较长东部地区的2.9个差距较大，部分偏远乡村距离最近的银行网点超过10公里，农村居民办理金融业务极为不便；同时，贵州省农村地区信用信息覆盖率仅为65.8%，大量农村居民和小微企业未纳入信用体系，导致其难以获得无抵押、无担保的普惠信贷服务。

3.4.3 政策支持力度不均，区域适配性不足

普惠金融的发展离不开政策的引导和支持，而我国普惠金融政策支持存在区域不均衡的问题，且部分政策与区域实际需求适配性不足。东部地区凭借其经济优势和政策倾斜，获得了更多的财政补贴、税收优惠和政策支持，金融机构开展普惠金融业务的积极性较高；而中西部地区政策支持力度相对不足，财政补贴资金有限，税收优惠政策覆盖面较窄，难以有效调动金融机构的积极性。

此外，现有普惠金融政策多为全国统一制定，缺乏针对不同区域发展特点的差异化设计，与中西部地区的实际需求适配性不足。例如，东部地区数字金融发达，政策重点聚焦于数字普惠金融的创新发展；而中西部地区金融基础设施薄弱，更需要政策支持其完善物理网点和数字基础设施，但现有政策对此的支持力度不足，导致政策实施效果不佳。

2021—2023年，东部地区普惠金融财政补贴累计达到326.8亿元，中部地区为158.5亿元，西部地区为129.7亿元，东部地区财政补贴金额是西部地区的2.5倍；东部地区金融机构开展普惠金融业务享受的税收减免比例达到15%，而中西部地区仅为8%—10%，政策支持力度的差异进一步加剧了区域普惠金融发展差距。

3.4.4 发展模式单一，可持续性不足

东部地区普惠金融发展模式多元化，形成了“数字金融+传统金融”“政府+金融机构+企业”的协同发展模式，注重普惠金融的可持续性，能够实现社会效益与经济效益的统一；而中西部地区普惠金融发展模式较为单一，主要依赖传统金融机构的信贷支持，数字普惠金融发展滞后，缺乏多元化的服务模式和盈利模式，导致普惠金融发展的可持续性不足。

中西部地区金融机构开展普惠金融业务多以政策导向为主，市场化运作程度不高，由于普惠金融服务对象风险较高、收益较低，金融机构的积极性不足，部分金融机构开展普惠金融业务处于“被动参与”状态，难以形成可持续的发展机制。同时，中西部地区普惠金融产品和服务较为单一，多以传统信贷产品为主，缺乏针对小微企业、农村居民等群体的差异化产品，难以满足不同群体的多样化需求，进一步制约了普惠金融的发展。

四、缩小普惠金融区域差异的优化对策

4.1 优化金融资源配置，推动区域均衡布局

4.1.1 加大对中西部地区金融资源倾斜力度

政府应加强政策引导，推动金融资源向中西部地区倾斜，鼓励各类金融机构在中西部地区设立分支机构、扩大服务范围，增加信贷资源供给。加大对中西部地区农村信用社、村镇银行等地方性金融机构的扶持力度，增强其资金实力和服务能力，使其成为普惠金融发展的主力军。同时，建立跨区域金融资源联动机制，推动东部地区金融机构与中西部地区金融机构开展合作，通过资金拆借、业务联动等方式，缓解中西部地区资金短缺问题。

例如，鼓励东部地区大型商业银行在中西部地区设立普惠金融专营机构，专门服务于小微企业、农村居民等普惠金融重点对象，给予其资金支持和政策优惠；建立普惠金融资金跨区域调配机制，将东部地区多余的信贷资金调配至中西部地区，提高资金使用效率。同时，加大对中西部地区金融人才的培养和引进力度，通过政策扶持、薪酬激励等方式，吸引东部地区金融人才向中西部地区流动，提升中西部地区金融从业人员的专业素质。

4.1.2 完善区域金融市场体系

中西部地区应加快完善金融市场体系，培育多元化的金融主体，丰富金融产品和服务，打破金融资源垄断，提升金融市场的竞争性。鼓励发展小额贷款公司、融资担保公司等新型金融机构，补充传统金融机构的服务短板；推动数字金融与传统金融深度融合，大力发展线上信贷、线上支付等数字普惠金融服务，提升金融服务的便捷性和覆盖面。

同时，加强中西部地区资本市场建设，支持小微企业通过股权融资、债券融资等方式获得资金支持，拓宽融资渠道，减少对银行信贷的依赖。例如，中西部地区可建立区域性股权交易市场，为小微企业提供股权融资、股权转让等服务；鼓励金融机构创新普惠金融产品，推出适合小微企业、农村居民的信用贷款、抵押贷款、农业保险等产品，满足不同群体的差异化需求。

4.2 加快金融基础设施建设，提升服务触达能力

4.2.1 完善物理基础设施布局

加大对中西部地区金融物理基础设施的投入，重点完善农村地区、偏远山区的银行网点、助农取款点、农村金融服务站等基础设施布局，实现“乡乡有网点、村村有服务”。政府应给予财政补贴，鼓励金融机构在农村地区、偏远山区设立分支机构或服务站点，降低其运营成本；推动助农取款点、农村金融服务站升级改造，拓展服务功能，除了提供取款、转账等基础服务外，还可提供信贷咨询、保险代理等增值服务。

例如，借鉴安徽省“安心开户”明白码的推广经验，在中西部地区推广类似的便民服务模式，提升银行账户服务透明度和便捷度，缩短客户开户咨询时间；加大对农村地区交通、通信等基础设施的投入，改善农村地区金融服务的可达性，解决农村居民“取款难、转账难”的问题。

4.2.2 推进数字基础设施建设和数字普惠金融发展

加快中西部地区数字基础设施建设，扩大农村地区网络覆盖率，推动5G网络向农村地区延伸，降低数字鸿沟。加强数字金融知识普及，开展针对农村居民、老年人等群体的数字金融培训，提升其数字金融使用能力，让更多群体能够享受到数字普惠金融服务的便利。

鼓励金融机构加大数字普惠金融投入，开发适合中西部地区实际需求的数字普惠金融产品和服务，如线上信贷、移动支付、数字保险等，提升金融服务的便捷性和效率。例如，推广网商银行与县域政府合作的模式，利用金融科技引导资金流入县域，完善县域保险服务体系，推动县域普惠金融深化发展；鼓励金融机构与互联网企业合作，依托大数据、人工智能等技术，优化信贷审批流程，提高信贷投放效率，降低信贷风险。

4.2.3 完善区域信用体系建设

加快中西部地区信用体系建设，扩大信用信息覆盖面，将小微企业、农村居民、个体工商户等普惠金融重点服务对象纳入信用体系，建立完善的信用信息数据库。加强信用信息共享，推动政府部门、金融机构、企业之间的信用信息互联互通，为金融机构评估服务对象信用状况提供支撑。

建立健全信用评价机制，结合中西部地区实际情况，制定适合小微企业、农村居民的信用评价标准，突出信用行为的重要性，降低对抵押物、担保物的依赖。同时，加强信用惩戒力度，对失信行为进行严厉惩戒，营造“守信激励、失信惩戒”的良好信用环境，提升普惠金融服务的可获得性。

4.3 优化政策支持体系，增强区域适配性

4.3.1 加大对中西部地区政策支持力度

政府应加大对中西部地区普惠金融的财政补贴、税收优惠力度，增加普惠金融专项资金投入，支持中西部地区完善金融基础设施、培育金融主体、开展金融知识普及等工作。例如，提高中西部地区金融机构开展普惠金融业务的财政补贴比例，扩大税收优惠覆盖面，降低其运营成本；设立中西部地区普惠金融发展基金，为金融机构开展普惠金融业务提供资金支持和风险补偿。

同时，完善货币政策工具，加大对中西部地区的流动性支持，降低金融机构的融资成本，鼓励金融机构增加普惠信贷投放。例如，对中西部地区金融机构实施差异化的存款准备金率政策，降低其存款准备金率，增加可贷资金规模；运用再贷款、再贴现等货币政策工具，引导金融机构将资金投向普惠金融领域。

4.3.2 制定差异化的区域普惠金融政策

结合东中西部地区普惠金融发展的实际情况，制定差异化的普惠金融政策，增强政策的适配性和针对性。东部地区重点支持数字普惠金融创新、普惠金融与产业融合发展，推动普惠金融高质量发展；中部地区重点支持金融基础设施完善、信贷资源下沉，提升普惠金融服务覆盖面；西部地区重点支持农村金融发展、数字鸿沟缩小，解决普惠金融发展的薄弱环节。

例如，针对西部地区农村地区金融基础设施薄弱的问题，出台专项政策支持其完善物理网点和数字基础设施；针对中西部地区信用体系不完善的问题，加大信用体系建设的政策支持和资金投入；针对东部地区数字普惠金融发达的优势，鼓励其开展数字普惠金融创新试点，形成可复制、可推广的经验，带动中西部地区数字普惠金融发展。

4.4 创新发展模式，提升普惠金融可持续性

4.4.1 推动普惠金融与产业深度融合

结合各区域产业发展特点，推动普惠金融与地方特色产业深度融合，形成“金融+产业”的协同发展模式，提升普惠金融的可持续性。东部地区重点推动普惠金融与高新技术产业、中小企业融合发展，为企业提供多元化的金融服务；中部地区重点推动普惠金融与农业、制造业融合发展，支持乡村振兴和产业升级；西部地区重点推动普惠金融与特色农业、文旅产业融合发展，带动农村居民增收和经济发展。

例如，西部地区可依托其特色农业资源，推出“农业保险+信贷”“产业链信贷”等普惠金融产品，为农业生产、加工、销售等环节提供资金支持，既满足了农业发展的资金需求，又提升了金融机构的盈利水平，实现社会效益与经济效益的统一。

4.4.2 创新市场化运作模式

引导金融机构转变发展理念，创新普惠金融市场化运作模式，提高普惠金融业务的盈利能力，增强发展可持续性。鼓励金融机构加强产品和服务创新，推出差异化、个性化的普惠金融产品，提高服务质量和效率；运用大数据、人工智能等技术，优化信贷审批流程，降低运营成本和信贷风险；加强与政府、企业、社会组织的合作，形成协同发展机制，分担普惠金融业务风险。

例如，建立普惠金融风险补偿机制，由政府、金融机构、企业共同出资设立风险补偿基金，对普惠金融业务产生的不良贷款进行补偿，降低金融机构的风险损失；鼓励金融机构开展普惠金融资产证券化业务，盘活普惠信贷资产，提高资金使用效率。同时，加强普惠金融宣传教育，提升社会公众对普惠金融的认知度和参与度，营造良好的发展环境。

五、结论

普惠金融作为推动共同富裕、缩小区域发展差距的重要举措，其高质量发展离不开科学完善的指标体系和均衡的区域布局。本文基于普惠金融发展的核心内涵，构建了包含可得性、使用情况、服务质量三个一级指标的普惠金融指标体系，选取东中西部代表性省份开展区域差异比较，研究发现，我国普惠金融发展呈现明显的区域梯度特征，东部地区发展水平显著高于中部和西部地区，区域间的差距主要源于金融资源配置失衡、金融基础设施滞后、政策支持力度不均和发展模式单一等问题。

当前，我国正处于普惠金融高质量发展的关键阶段，习近平总书记在党的二十大报告中强调，“坚持以人民为中心的发展思想，着力解决发展不平衡不充分问题”。缩小普惠金融区域差异，推动各区域普惠金融协同发展，需要优化金融资源区域配置，加快中西部地区金融基础设施建设，完善差异化的政策支持体系，创新普惠金融发展模式，提升普惠金融的覆盖面、可得性和可持续性。

未来，随着数字金融的持续发展和政策支持力度的不断加大，应进一步完善普惠金融指标体系，细化区域差异化指标，加强区域间普惠金融合作与交流，推广先进发展经验，逐步缩小区域发展差距，让普惠金融真正惠及社会各阶层、各区域，为全面推进乡村振兴、实现共同富裕提供有力的金融支撑。