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 商业流通
浅谈我国食品安全问题及对策
发布时间:2022-05-22 点击: 发布:《现代商业》杂志社
摘要:近十年来,我国有关食品安全事件的报道层出不穷。频发的食品安全事件为我们敲响了警钟!为此笔者将以2011年的“染色馒头”事件为个案,从法律措施、政府监管机制、媒体监督报道机制以及道德文化建设四个方面展开分析,并提出相应的对策。
关键词:染色馒头;法律;监管机制;媒体
一、 相关事件的回顾
2011年4月,《消费主张》报道上海浦东区的华联超市和联华超市主食专柜销售的盛禄食品有限公司生产的三种馒头,生产日期随意更改,且存在将过期馒头重新加工、更改日期继续销售等违法行为。记者在调查时还发现,该公司不仅随意更改日期,而且还使用山梨酸钾、甜蜜素等我国法律明文禁止在主食中使用的食品添加剂,对于添加剂的量也完全由工作人员凭经验去掌握,毫无规范操作性可言。
上海“染色馒头”事件尚未平息,浙江温州市工商部门又在龙湾区状元镇发现一家黑作坊,违法使用柠檬黄、玉米香精等多种添加剂制作不含玉米的“玉米馒头”。据悉,该作坊在3月22日至4月14日的24天里,总计卖出馒头约19.48万个,其中流向学校的近1.1万个。
二、 “染色馒头”等食品安全事件折射出的问题
鲜亮的外表,纷乱的现象,糟糕的本质。作为我国2011年食品安全问题中非常具有代表性的事件,“染色馒头”可以算得上是研究标本。抽丝剥茧,从染色馒头看中国食品安全,我们不难发现这其中隐藏着的许多问题。
1. 法律上存在诸多问题
通观《产品质量法》、《食品安全法》、《消费者权益保护法》等法律,它们都着重强调行政监管、食品质量认证等,在对不法商贩的惩罚、消费者的诉权、赔偿问题以及过期食品如何处理的方面却着墨不多。问题具体体现在以下三点:
(1) 我国《食品安全法》中惩罚性赔偿金威慑力不足
根据《食品安全法》规定:“生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品,消费者除要求赔偿损失外,还可以向生产者或者销售者要求支付价款十倍的赔偿金。”但仔细研究不难发现,消费者购买食品的价格一般不高,并且为了十倍的赔偿到外地找生产商索赔的做法也不可行,而销售者也往往会以不知情为由,抗辩消费者行使十倍的赔偿权,使赔偿一事成为空中楼阁。更引人深思的是,该条规定中不完全包括制售掺假掺杂食品。
(2) 法律未对过期食品处理问题进行明确规定
在上海的“染色馒头”事件里,每天有近三万个“回炉馒头”流向市场。过期的馒头如果表面发霉该怎么处理?如果没有发霉变质,又该如何确认和处理?过期馒头是否可以用于重新制作?对此,我们既没有看到行规,也没有看到相关法规对其进行明确规定。对于过期食品,虽然《食品安全法》第二十八条、四十条、八十五条有相关条文,但都只是笼统的规定“禁止经营过期食品”或表明“应及时处理”,并没有明确怎样进行处理,由谁监督。
(3) 消费者难以得到赔偿
《消费者权益保护法》第49条虽然规定了“双倍赔偿”制度,但由于种种原因,在实践中要同时满足规定的三个条件是比较困难的,有时甚至是不可能的。比如,消费者要证明经营者具有欺诈的故意就十分困难。这使得消费者难以得到相应的赔偿,而经营者在很多情况下逃脱了“双倍赔偿”的惩罚。
2. 政府的监管机制不够健全
(1) 监管部门对食品生产经营企业设置的市场准入门槛太低
在我国众多的食品生产企业中,70%以上是10人以下的小作坊式企业(如“染色馒头”事件中的上海盛禄食品有限公司仅有8名员工)。超过一成的企业没有营业执照,半数以上的企业不具备食品检验检疫能力。这些企业规模小、投入成本低、分散、管理混乱,已成为职能部门的监管的死结。如果严格按照食品质量安全市场准入制度的要求,这些企业根本就无法生存。可是由于体制上存在的漏洞,这些小企业便成了漏网之鱼。
(2) 监察工作松懈,力度太弱
在上海“染色馒头”事件中,有记者了解到,上海盛禄食品有限公司分公司为了逃避检查专门想出一套对策。据办公室人员称:“馒头一般一个月抽查一次,他们来检查,我们就把东西拿到办公室给他们检查,不让他们去车间,他们一来我们就把车间的门关上,不让他们进去。”监管部门已经养成了“坐在办公室里看样品”或者走走过场的习惯。此外,馒头作为主食,天天都有人买,而监察部门一个月才抽查一次。如此松懈的监察工作、软弱的监察力度,在客观上为不法商贩提供了可趁之机。
3.媒体监督和报道机制不够完善
(1) 地方媒体未能及时监督和报道
“染色馒头”事件是由央视的《消费主张》栏目最初进行曝光的,明明发生在上海的事情却要中央的媒体曝光。我们不得不思量——为什么做这事的媒体大多是中央或在全国有影响的大都市媒体,而数量最多的地方级媒体却无大作为呢?这难道不能反映出媒体在监督报道方面的欠缺之处吗?
(2) 没有同步报道相关的科学信息
就我国目前的社会状况而言,政府、媒体和企业还没有完全地配合好。比如在食品安全事件发生后,媒体在报道时仅仅关注事件本身的进展,而忽略了向群众传递相关的科学安全的信息。得不到确切、科学的信息造成群众惶恐不安,从而谣言四起,使整个食品行业乃至社会出现动荡。
4. 道德文化建设上的缺失
在“染色馒头”事件中,盛禄食品有限公司被发现向馒头中添加山梨酸钾、甜蜜素等添加剂。根据相关规定,发酵面制品可使用的添加剂中不包括山梨酸钾,而允许添加甜蜜素的食品种类也不包括发酵面制品。但为了降低成本,生产者大多冒险去使用违法的添加剂。算一笔简单的经济账,使用1克甜蜜素制作食品,可达到使用300克白糖的甜度,而每公斤甜蜜素的价格仅为15元左右。相比近来身价猛涨、每公斤卖到7元的白糖,其“性价比”的“优势”十分明显。商人重利轻信的行为已经到了不可不治的地步。正如温家宝总理所说:“近年来相继发生‘毒奶粉’、‘瘦肉精’、‘地沟油’、‘彩色馒头’等事件,这些恶性的食品安全事件足以表明,诚信的缺失、道德的滑坡已经到了何等严重的地步。”
三、 造成上述问题的原因分析
1. 法律方面存在诸多问题之原因分析
(1) 从立法角度看,未充分认识到消费者的制衡作用
由于我国食品生产加工经营企业数量多,且以分散经营为特点,监管部门的人力财力有限,因此必须充分认识到消费者的制衡作用。消费者奖励举报制度的实施在一定程度上抑制了制售假冒伪劣食品与不安全食品行为,并取得了较好的效果。《食品安全法(征求意见稿)》第9条第2 款也做出了类似的规定,但《食品安全法》删除了《食品安全法(征求意见稿)》有关奖励举报人的规定,这足以说明立法者对消费者的制衡作用认识不足。
(2) 对食品安全概念的理解不足
我国的《食品安全法》中没有对食品安全做广义的理解,而是做了狭义的界定。根据该法相关规定:“食品安全,指食品无毒、无害,符合应当有的营养要求,对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。”如果从狭义上理解食品安全的概念,那么掺假掺杂食品只要对人体无害,食品监管部门就不应该对该掺假掺杂行为进行监管。比如肉食品经营者往肉里注入无毒无害的饮用水等。但这显然是不对的,因为这些食品经营者都是通过掺假掺杂谋取暴利,让消费者蒙受损失。但我国的《食品安全法》中未能充分体现这一理念,从而在立法上造成了一定的漏洞。
(3) 政府更倾向于行政处罚
目前在食品安全监管方面存在“四多四少”现象(违法犯罪实际发生的多而受到法律处罚的少;案件受到行政处罚的多而受到刑事处罚的少;一般违法犯罪分子受到处罚的多而主犯受到处罚的少;判处罚金没有执行的多而已执行的少)特别是监督中,以行政罚款替代刑事处罚,不及时移交司法机关处理,也是使违法者心存侥幸,肆无忌惮的原因之一。相较于不法商人敢于冒着触犯刑罚的风险获取的高额利润而言,行政处罚的力度显然过低,达不到震慑的效果。
2. 政府监管机制不够健全之原因分析
(1) 多部门治理反而越治越乱
2008年大部制改革之后,政府明确了食品监管分工。卫生部、农业部、国家质量监督检验检疫总局、国家工商行政管理总局几大部门按生产、消费、流通等环节实行分段管理,承担不同环节的监督职责。从多个环节进行多重保障似乎是件好事,但从另一个角度看,执法部门过多却难免会出现职责交叉和权力真空地带。“我们常说食品安全问题是‘九龙治水’,为什么?这在经济学上存在着‘搭便车’的尴尬。”同济大学法学院副教授黄锫说,“食品的监管部门众多,每个监管环节都会认为,我这里没管住,自然会有别的部门来管;反过来,如果我花了大量人力、物力去管,食品安全不出问题反让其他部门‘搭便车’”,当出现事情后,各个部门互相推诿、观望,因此最后由“人人有责”变成“人人无责”。
(2) 将监管部门的经费和收费罚款相结合的供养机制不合理
现行体制下,一些地方监管部门的办公经费和人员工资要依靠上级返还的收费罚款来解决。例如,山东某县质监局一位食品审查员曾多次向记者反映基层监管问题:“现在的财政供养机制不是很顺,收费罚款省局、市局都扣一部分,剩下大约80%是‘自己’的,所有人的工资福利就从收费、罚款中出,这样的监管能没漏洞吗?”这样的监管机制容易使监管部门与违规企业形成了“利益共同体”,从而导致不是“监管为民”而是“监管为利”的局面,加速了整个社会的道德与诚信的缺失。
3. 媒体监督和报道机制建设不全之原因分析
(1) 地方媒体的监督意识不强,不愿或不敢监督
地方媒体平时也有监督,但多数是对环境的脏乱差、市民的不文明行为、一般性的商业欺诈活动等进行监督和报道。而地方媒体若是主动曝光本地企业的食品安全问题,既怕得罪企业更怕惹得当地政府不满。直至出了大问题时,才发现是异地媒体的监督起了作用。这也就很好的解释了——为什么上海的染色馒头要北京的媒体来揭发,河北的三鹿奶粉要上海的媒体来揭发。再者,地方媒体的记者“人微言轻”,得不到相应的安全保护,怕惹麻烦,因而更不敢进行这种监督。
(2) 媒体对食品安全问题存在不同程度的误解
目前中国食品安全信息交流渠道不畅通,群众了解食品安全信息主要是通过媒体,虽然我国食品安全现状尚不如人意,但也绝非人们想象中的那么糟糕。这种错误印象的根源在于媒体对食品安全问题存在不同程度的误解,以至于在报道过程中传递给群众的信息也是有失偏颇的。
例如,“染色馒头”是用了政府批准的添加剂“柠檬黄”来生产假玉米馒头,以此欺骗消费者。大部分媒体在报道时均加上了柠檬黄长期食用带来的不良影响,但其实柠檬黄是一种比较安全的食品、药品着色剂。柠檬黄加在馒头中是非法的,但加在汽水中却是合法的。由于媒体的报道,柠檬黄在人们的头脑中已经留下深刻的不良印象,被划在有毒物质的范畴中。
4. 道德文化建设上的缺失之原因分析
诚信的缺失是根源。诚信是实现食品安全的内在保障,社会监督是促进企业诚信的外部约束。只有企业遵纪守法、诚信经营,才能从根本上保障食品安全。当前市场上,同类产品价格的互相压低导致了竞争的进一步加剧,巨大的竞争压力使很多企业忘记了道德底线,忘记了诚信之本,不惜铤而走险,以造假、售假谋求利润。此外,部分企业也缺乏应有的自律意识。在实际生活中,滥用添加剂、销售假冒伪劣的食品等违法行为时有发生。一些食品生产加工小企业,环境差、卫生不达标并且人员流动性大,缺乏基本的自律意识,这些都成为食品安全监管的难点和薄弱环节。
五、针对上述问题提出的对策
食品安全存在的种种问题,其背后是对人民生活、社会稳定等方面严重的危害。它直接关系到广大人民群众的健康与生命安全。据统计,我国每年食物中毒报告例数约为2-4万人,专家估计这个数字尚不到实际发生数的1/ 10,也就是说我国每年食物中毒例数预计应当至少在20-40万人。且如果不解决,不仅直接影响经营商的经济利益,更关系到社会的稳定。
1. 针对法律存在诸多问题之对策
(1) 正确界定食品安全的概念
我们对食品安全概念的正确理解应当从质量安全与防止欺诈两方面考虑。就质量安全而言,既包括生产安全,也包括经营安全。就防止欺诈而言,既包括物有所值,也包括具有一定的营养成分。
(2) 加大惩罚力度,设立多种形式的处罚
对违法企业应及时采取惩罚措施,吊销营业执照后对受罚者的详细情况留底,防止其换地重新开业。提高行政处罚的罚款的金额。在对违规企业的刑事处罚上,刑法应提高相关犯罪的最低法定刑及罚金刑的数额,以起到对绝大多数犯罪者或企图犯罪者具有强大威慑力的作用。
(3) 建立群众举报奖励机制
我们可以建立并发展群众举报奖励机制,按照查获情况重奖举报者,充分发挥群众的监督力量,让不良分子如过街老鼠无藏身之地,从而便于监管部门整顿、管理以及净化整个食品市场。
2. 针对政府监管机制不健全之对策
(1) 成立食品安全委员会,结束多部门管理的监管局面
我国食品安全监管目前主要采取多部门联合监管为主、按品种监管为辅的模式。然而,目前“条块分割”的行政体制已证明根本不能履行好监管职责。破除这种职权交叉的体制已经势在必行,所以我们可以成立专门的食品安全委员会,结束“分而治之”的局面,进一步完善监管责任体系,明确监管主体的职责,提高监管效率和力度。
(2) 加强对基层监管部门人力、物力和经费的保障力度
此项对策的目的在于让罚款与监管部门的经费和工资等利益脱钩,严禁罚款返还、变相“坐收坐支”。我国食品安全法明确规定,县级以上地方人民政府统一负责本行政区域的食品安全工作。事实证明,绝大多数食品安全问题发生在基层,也应当由基层出面解决并加以控制。我个人建议,应当将地方政府是否建立了工作责任制、经费保障落实情况等作为检查和问责的重点,加强对基层监管部门人力、物力和经费的保障力度。
3. 针对媒体监督和报道机制不完善之对策
(1) 地方媒体要勇于站在舆论监督的最前沿
为了保护人民的健康,维护社会的稳定,有责任、有良心的媒体都要盯紧食品安全问题,看好群众菜篮子。地方媒体成千上万家,数量大、覆盖面广……他们的触角完全可以伸入到城乡的各个角落中。地方媒体要勇于站在舆论监督的最前沿,只有这成千上万只“眼睛”都盯紧食品生产企业,才能及早发现食品生产中的不法行为,使人们躲避危险,让不法分子早日受到惩罚。
(2) 对记者进行专业化的培训管理,既要传播信息也要传播科学的知识。
我们应当要求对记者要进行食品安全问题方面的专业化培训,在宏观上建立起科学而又明确的食品安全信息传播体系。还应要求媒体在传播相关食品信息的同时也给受众传达相关的食品知识。例如,针对人们普遍认为食品添加剂不利于健康的观点,有报道指出新修订的《食品添加剂使用卫生标准》中,22 类、1812 种食品添加剂被纳入国家允许使用名单中,并明确了使用原则和范围,这就增加了受众的科学知识,以正确的宣传提高了食品的安全可信度。
4. 针对道德文化建设缺失之对策
食品安全事件给我们的启示是要在全社会大力加强道德文化建设,形成讲诚信、讲责任、讲良心的强大舆论氛围,才能止住道德的滑坡。监管和重罚虽然能起一定的作用,但不是决定性的。因为一个人乃至一个企业的最后防线就是道德和良心。我们要让人们以讲道德为荣,以不讲道德为耻。因此,我们希望企业界牢记:天无道则无成,人无道则无行,企无道则无利。而且,我们可以通过对食品生产加工企业进行食品安全知识宣传和业务培训,不断提醒企业加强自律意识和诚信经营的理念,塑造良好的信誉,重建食品行业的信用体系。
六、结语
“染色馒头”事件已经过去一年有余,然而它的处理程序却是了无新意:媒体曝光——政府严查——企业受罚——事态平息,就这样“三鹿奶粉”解决了,“瘦肉精”解决了,“牛肉膏”也解决了,食品安全问题大体仍是此种解决方式……食品安全事件频发已成为社会问题,而构建完整的监督管理体系、完善法律法规、通过媒体营造良好的社会舆论氛围等无疑是必经之路。
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