摘要:近年来，为解决我国农村金融机构缺位的问题，加大对“三农”的金融支持，国家有关部门不断推进村镇银行的建设和发展，村镇银行已初具规模，逐步成为农村地区重要的金融服务提供者。但是，由于政策原因和村镇银行面临的特殊困难，仍然存在许多影响村镇银行稳健发展的不利因素。因此，应重点研究政府和村镇银行，并提出相关政策建议。
关键词:农村金融，村镇银行，发展困境，政策建议
 
村镇银行是由境内外金融机构、境内非金融企业法人和境内自然人出资，在农村地区设立，主要为当地农业和农村经济发展提供金融服务的银行业金融机构。
为解决我国农村金融组织体系不完善、金融机构缺乏、金融产品研发缓慢等问题，2006年12月，银监会发布《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，允许产业资本和民间资本在农村地区设立新银行。四川、吉林等6省区入选首批试点，村镇银行等新型农村金融机构起步。2007年初，出台了《村镇银行管理暂行规定》和《村镇银行审批指引》，对村镇银行的设立与撤销、组织架构、公司治理、经营行为以及设立审批程序等进行规范。2009年6月，银监会发布《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》，规定了小额贷款公司改制为村镇银行的条件、审批程序、监督管理等。2009年7月，银监会发布《2009-2011年新型农村金融机构总体工作安排》，提出三年内在31个省份(除西藏外)设立1294家新型农村金融机构的目标，其中村镇银行1027家。截至2012年三季度末，全国共有村镇银行799家，村镇银行机构发展初具规模。但是，村镇银行的发展仍面临诸多困难，需要政府相关部门和银行业金融机构的共同努力。
一、农村金融面临的现实问题和设立村镇银行的必要性
(一)农村金融发展面临的问题
农村金融体系是整个金融体系的有机组成部分，应满足农村经济稳定发展的需要，充分体现农村金融的特殊性，有利于实现国家对农业经济采取的保护、支持和发展三级目标。然而，农村金融体系作为农村经济发展中重要的资金配置体系，仍然面临着一些现实问题。
首先，政策性金融功能的缺失极大地制约了金融支农作用的有效发挥。从某种意义上说，支持“三农”经济发展是一项政策性很强的政治任务。除了大量的财政投入外，政策性金融机构要发挥其独特的支持功能。但从目前的现实情况来看，我国农业政策性金融机构基本上只负责粮棉油收购资金的发放和管理，而支持农业发展、农业产业化和农村基础设施建设等大量其他政策性业务并未开展，其支持农业发展的功能并不明显。
二是商业金融不愿涉足，直接减少了信贷资金对“三农”的投入。近年来，国有商业银行实施“抓大促重”战略，逐步退出欠发达的县域经济。据相关数据显示，从1999年到2002年，四大国有商业银行在欠发达省份和农村地区合并、兼并了3万多家分支机构。更有甚者，商业银行不愿投资于周期长、见效慢、成本高、风险大的农业项目、普通农户和农村中小企业，直接导致商业银行对“三农”的经济投入逐年减少。
三是合作金融支农力量薄弱，难以满足“三农”经济发展所需的金融服务。随着商业银行逐步退出县域经济，农村信用社被推到了支农的最前沿。然而，本土农村信用社存在着经济规模小、不良资产比例高、融资难、科技实力弱等先天不足。这些不利条件使农村信用社在与其他金融机构的竞争中处于明显劣势，“一农难支三农”现象日益突出。
第四，农村资金城镇化严重，大大减少了支农资金供给。一段时期以来，我国农村金融运行中一个非常突出的现象就是农村金融资金通过现有的农村金融机构大量流出农村，也就是人们常说的我国农村“大出血”现象。
(2)设立村镇银行的必要性
村镇银行的设立有助于满足农村地区多样化的金融需求。随着农民收入的不断增加，农村居民消费结构的升级，对金融服务的需求呈现多样化。此外，由于资产规模小、负债能力弱、信贷资源缺乏，农村中小企业普遍面临着很大的融资困难。当地成长起来的村镇银行往往能有效克服信息不对称问题，更好地服务农村农户和中小企业。
村镇银行的设立有助于缓解农村资金外流。村镇银行具有服务三农的鲜明特色。在资金运用上，他们将当地市场吸收的资金运用到当地市场，可以在一定程度上缓解农村资金外流现象。
村镇银行的设立有助于填补农村金融的空白。村镇银行设立门槛低。根据现行的村镇银行管理条例，在县市区设立的村镇银行注册资本不得低于300万，在乡镇设立的村镇银行注册资本不得低于100万，尤其是在西部落后地区。门槛低可以让村镇银行快速填补部分农村地区的资金缺口。
二，影响村镇银行健康快速发展的主要问题
总的来说
第一，建立进度比较慢。设立村镇银行是我国新时期发展新型农村金融机构的重要内容。2009年7月，银监会发布了《2009-2011年新型农村金融机构总体工作安排》，提出了在31个省份(西藏除外)设立1294家新型农村金融机构的工作目标，其中村镇银行1027家。但从实际情况来看，截至2012年三季度，开业的村镇银行有799家。从目前的建立进度来看，建立进度还是比较慢的，要达到原定目标难度很大。
二是区域发展差异明显。从目前情况看，东、中、西部地区村镇银行发展很不平衡。
首先，主办行和投资人的资源是不平衡的。中西部地区发起设立的村镇银行与东部地区发起设立的村镇银行在机构数量上没有明显差异。但从资本规模来看，东部地区村镇银行的平均资本规模远高于西部地区。此外，缺乏合适的发起人和投资者资源是西部地区村镇银行发展的一大难题。由于经济相对落后，欠发达地区很难找到合格的发起人和投资人，而其他地方的合格发起人和投资人又不愿意到欠发达地区投资。
其次，经营规模明显不同。受初始投资资本较低和当地经济发展水平落后的限制，中西部地区的村镇银行在业务规模上落后于东部地区。
最后，经营风险存在差异。受当地经济社会发展水平不同的影响，不同地区村镇银行的经营风险差异较大。西部地区村镇银行发展面临相对较高的经营风险，其不良贷款率和村镇银行不良贷款占比远高于东中部地区。
(二)从村镇银行管理的角度
1.可信度有待加强。
公信力低是目前村镇银行面临的最突出问题之一。由于规模小、宣传不够等原因，村镇银行普遍存在公信力不足的问题。由于缺乏公信力，村镇银行吸收存款和组织资金非常困难，不得不依靠资本金发放贷款。资金成本很高，资金需求旺盛与资金来源不足的矛盾日益显现。
2.公共服务体系门槛太高
落后的支付体系是村镇银行亟待解决的另一个突出问题。由于现有核心管理系统建立后运行时间较短，目前村镇银行一般无法直接接入人民银行的大小支付系统，支付结算只能通过代理行进行。无法进入公共服务体系的村镇银行，如今正在成为中国金融体系中的“金融孤岛”。受此影响，村镇银行对客户的吸引力进一步降低，部分潜在客户也流失到其他银行，村镇银行经营难度加大。
3.科技系统普遍落后。
目前村镇银行科技系统普遍落后，基本上是照搬发起行的科技系统或者委托其他银行代理，难以结合自身业务发展特点，一定程度上制约了相关业务的发展，影响了服务效率。村镇银行开发一整套符合自身业务发展的科技系统，成本很高。
4.业务单一，人才匮乏。
目前村镇银行主要依靠传统的存贷款业务，对利息收入的依赖程度较高，业务模式相对单一。村镇银行的利息净收入平均占总收入的80%以上，部分村镇银行的比例达到100%，与其他类型银行相比处于较高水平。目前，村镇银行仍然面临着人才短缺的问题。村镇银行由于规模小、知名度不高等原因，对专业人才缺乏吸引力，在招聘人员，尤其是有经验的业务人员和管理人员方面存在很大困难。这个问题在不发达地区尤为严重。
5.支农力度有待加强。
虽然村镇银行在支农和支持小企业方面取得了一定的成绩，但离政策要求还有很大的距离。部分银行仍在盲目追求规模相对较大的非农客户，对真正的“三农”客户和中小企业的金融需求支持有限。
三。相关政策建议
在解决制约村镇银行稳健发展的问题时，政府相关部门和村镇银行应发挥各自优势，相互配合，形成合力。
(1)政府层面
第一，加强宣传，推广品牌。有关部门要从改善农村金融环境、支持社会主义新农村建设的战略高度，加强对村镇银行的宣传。鼓励全国性主流媒体综合运用各种手段，正面宣传村镇银行在改善农村金融服务、促进地方经济社会发展方面的贡献，不断提升村镇银行整体品牌形象和公信力，引导资本资源和人才资源向村镇银行流动。
二是降低公共服务体系的准入门槛。结算体系不完善是村镇银行发展面临的最迫切问题。人民银行、银监会等有关部门要加强沟通协调，帮助村镇银行尽快加入大小支付系统和征信系统，畅通村镇银行结算网络，提高村镇银行服务效率和对客户的吸引力。应加快村镇银行加入银联、发行银行卡的运作，改变村镇银行完全依赖存折的现状，提升村镇银行的竞争力。
三是加大政策支持力度。应改革现有的所得税和营业税优惠政策，减轻村镇银行的税收负担。建议村镇银行按农村信用社标准享受所得税减半、营业税减免的优惠政策。延长营业税税率优惠时间，降低村镇银行所得税。人民银行还应加大对村镇银行支农再贷款、再贴现的专项支持力度，解决村镇银行支农信贷资金不足的困难。同时，对于不同的地区应该采取不同的标准，而不是“一刀切”。相关优惠政策要适当向经济欠发达地区倾斜，对经济欠发达地区要实行更多的优惠扶持政策。
第四，地方政府的积极行动。地方政府要因地制宜，采取灵活多样的政策，加大对村镇银行的支持力度。协助村镇银行组织资金，为村镇银行提供资金支持，优先安排村镇银行代理支农、涉农资金；支持部分财政存款的基本存款账户或结算账户优先在村镇银行开户；随着村镇银行网点的增加，优先选择村镇银行代理各类行政事业单位的工资发放业务，等等。
五是逐步实施差异化监管。与其他类型的商业银行相比，村镇银行起步较晚，资本规模较小，业务发展不成熟。监管部门应结合村镇银行发展特点，逐步实施差异化监管政策。
首先，应实行村镇银行与其他类型金融机构的差异化监管政策。村镇银行作为一种新型的农村金融机构，其运作还不够完善。监管部门应适当降低对村镇银行的监管要求。一是降低对村镇银行部分监管指标的要求。比如可以考虑给予村镇银行较低的存款准备金率，以缓解村镇银行资金来源不足的问题。第二，适当放开村镇银行新增贷款规模限制。受国家宏观调控政策影响，监管部门控制银行和金融机构新增贷款总量。目前村镇银行在全国银行体系中只占据极小的份额，因此国家宏观调控对村镇银行贷款规模的控制意义不大。第三，降低村镇银行分支机构审批门槛，帮助村镇银行形成服务网络。
其次，对不同的村镇银行实施差异化的监管政策。经过一定时期的发展，不同的村镇银行在业务模式、资产规模、盈利能力、操作风险等方面都表现出很大的差异。应建立村镇银行分类评价体系，并对其进行分类。在严格控制风险的情况下，实行差异化监管，鼓励先进村镇银行的产品创新和管理创新。
最后，对不同地区的村镇银行实行不同的监管政策。不同地区的经济社会发展水平差异很大。由于欠发达地区单个县域的金融需求非常有限，建议考虑在一定范围内放开欠发达地区的跨区域经营限制，比如可以考虑在城市而不是县域经营。
(二)村镇银行的管理水平
第一，坚持错位竞争之路。村镇银行作为新型农村金融机构，与大银行相比，规模小，资金实力弱，网点少，技术相对落后；其优点是决策链短、审批流程快、服务质量好、机制灵活。村镇银行应找准市场定位，打造核心竞争力。坚持支农扶小的方向，以小企业、个体工商户、农民和外来创业者为主要服务对象，努力做到散、小、精，发挥自身优势，实现错位竞争。
二是加大产品创新力度。村镇银行应结合自身特点，加强产品创新，积极探索支持“三农”金融产品的新模式。不断调整优化现有贷款评估体系和各项操作流程，综合运用各种贷款调查和风险控制技术，结合客户特点推出个性化金融产品和服务。通过自主创新，逐步摆脱对发起行的过度依赖。
三是提高内部管理水平。要充分发挥其他投资者的治理作用，提高公司治理水平。在内部组织架构方面，要明确内部职能分工，完善内部组织架构和各项管理制度。避免内部职责不清、管理混乱的情况，通过制度建设规范银行各项业务的运作。在风险防控方面，要特别关注村镇银行经营中的潜在风险。业务人员要深入基层，与借款人建立密切联系，跟踪信贷资金流向，及时发现问题。科技系统方面，要加大投入，开发适合银行业务特点的科技信息系统，提高服务效率。